傅涛：从国发四文看环保政策主框架的形成

时间： 2015-01-20 16:47

来源：中国水网

作者：傅涛

2014年是中国全面深化改革元年，生态文明建设和环境保护进入了新常态，整个政策体系正在逐步重置，生态环境保护领域的改革路线图已逐渐清晰。随着政策的密集出台，体系性政策框架基本划定，将深刻改变未来中国环境产业发展的格局。

1月14日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国办发〔2014〕69号，以下简称69号文），提出推进环境公用设施投资运营市场化、创新企业第三方治理机制、健全第三方治理市场、强化政策引导和支持。69号文与之前国务院发布的96号文、43号文、60号文三个文件一气呵成，共同形成了目前环保政策的主框架，对简政放权、资产重置、投融资、产业发展方向等做了相应界定，呈现了改革的主体思路，将对产业发展产生深远的影响。该文件出台的意义在哪？具有哪些亮点？本文一一进行了解读。

双重改革重建产业外部环境政策主框架形成

自新一届政府执政以来,我国全面深化改革启动，社会建设踏上新征程。不断推行的行政和经济体制改革为环境产业的政策选择和管理机制改革指明了基本的方向。在此背景下，国务院发布一系列顶层设计政策，改变了环境产业传统交易结构，重建了产业外部环境，勾勒了环境产业未来发展格局。

简政放权把权力关进“笼子”。习李政府执政以来，简政放权成为深化行政体制改革的核心内容，国务院等相关部门出台一系列政策进行统一部署，不断将工作推向深入。2013年9月，国办发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（96号文），进一步体现了中央政府进行行政体制改革的决心，立足于依法治国，全面推进简政放权，将地方政府的权力关进笼子，同时转变政府职能，推行公共服务采购，发挥市场主导作用，释放经济活力。

规范政府举债构建“小政府”。在我国经济发展过程中，不同程度地存在着政府角色定位偏差的现象，突出表现在经济职能方面，代替市场主体进行大量投资，形成了 “大政府”的格局，导致地方政府投融资平台债务规模急剧膨胀。2014年以来，面对多年累积的债务负担，防范和化解地方债务风险的改革措施不断出台。2014年10月，国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），意在整顿地方融资平台，清理城投债，约束地方政府经济职能，构建“小政府”，使之成为真正的社会管理主体。

创新投融资机制鼓励社会投资。经济体制改革的核心环节是投融资体制的改革。目前，我国投融资体制仍以国有经济导向为主，与当前经济增长格局不匹配。为破除行业垄断和市场壁垒，建立开放透明的市场规则，营造平等的投资环境，激发市场主体活力，中央政府提出一系列创新投融资机制，鼓励社会投资的改革措施。 2014年11月，国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（60号文），该文件的主导动机是进行经济体制改革，处理好政府和市场的关系，引入社会资本，在环保领域，表现在推动社会资本参与市政基础设施建设运营，鼓励社会资本投资城镇供水、污水垃圾处理等市政基础设施项目。

改革治污模式推行第三方治理。长期以来，我国环境污染治理采用的是企业自行治污模式，由于排污企业环保意识不强以及缺乏专业化的运营经验，该种模式治污效果并不理想，变革治污模式，推行第三方治理势在必行。近年来，第三方治理不断获得中央政府政策支持。2015年1月，国务院办公厅印发69号文，这是目前关于第三方治理首次由国办发布的高规格文件，旨在改革治污模式，促进环境服务业发展。

69号文具有里程碑意义呈现五大亮点

覆盖范围扩大。69号文中，第三方治理覆盖范围极广，即包括了环境公用设施特许经营、工业园区污染治理，又涵盖了工业污染治理、环境修复等领域。与以往政策相比，该文件中的第三方治理范围进一步扩大，几乎涵盖了所有环境治理服务，有利于污染治理企业拓展市场。此外，还将政府公共服务纳入其中，明确了市政特许经营的地位。

初次界定环境责任。在第三方治理中，环境责任划分是重要的一环。国发69号文明确提出排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。这种环境责任界定是第一回出现在中央政府文件中，实现了环境污染责任的转移。

推行环境绩效合同服务。69号文初次提出环境绩效合同服务理念，鼓励采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理，更加指向环境效果。该提法体现了合同环境服务“按照环境效果付费”的核心思想，是合同环境服务的升级，进一步开拓了商业模式，因此具有重要的意义。

奠定环境服务业地位。69号文是产业文件，着力点在产业，该文件是环境管理制度的重大创新，奠定了环境服务业的地位，对环境服务业发展具有里程碑意义，有利于环保产业市场的壮大，从而进一步推动产业升级。

立足于产业化发展。该文件提倡以市场化、专业化、产业化为导向，营造有利的市场和政策环境，改进政府管理和服务，健全统一规范、竞争有序、监管有力的第三方治理市场。旨在立足于产业，促进专业化、产业化、市场化的产业发展，而不仅是在资本层面进行政企合作。

结语

目前，环保政策的主框架已经形成，需求、交易、投资、产权四大政策体系逐步清晰。未来，一系列政策仍将相继出台，譬如在产权政策体系层面，混合所有制等相关政策即将出台。伴随政策系统的全面重构，环境产业将发生大的变革，以环境效果为核心的环保时代即将到来，并推动环境需求不断释放，最终全面转化为环境产值，实现整个环境产业的产业转型和升级。

(来源：E20环境平台作者：傅涛时间：2015-1-20）

编辑：李晓佳