挪威固体废弃物政策及对我国的借鉴

中华人民共和国驻挪威大使馆经商参处
    调 研 报 告
    2005年第8期（总第25期）
    
    发往：商务部欧洲司6处 、政研室
    抄送：陈大使 签发人：孙立伟
    日期：2005/06/24 拟稿人：李咏絮
    
    
    挪威固体废弃物政策及对我国的借鉴
    
    随着我国经济的快速发展，资源短缺和环境恶化的问题日益显现，经济可持续发展战略已成为政府和社会各界普遍关心的问题。在今年召开的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记指出：要积极发展循环经济，实现自然生态系统和社会经济的良性循环。温加宝总理也明确指出：要研究制定鼓励废物回收和资源再生利用的政策法规；建立城乡废旧物资和再生资源回收利用系统，提高资源循环利用率和无害化处理率。总书记和总理的讲话为我国环境工作的发展指明了方向，也强调了加强对废弃物管理以及回收和资源再生利用工作的重要意义。
    目前，我国在此领域的形势是：一方面，国内资源极大短缺；另一方面，每年约有500万吨的废钢铁、20多万吨的废有色金属、1400万吨的废纸及大量的废塑料、废玻璃、废旧电器等废弃物没有回收处理，资源严重流失，回收率仅为40%左右。另外，大量的废弃物也造成了环境问题，目前我国的固体废弃物堆存量已达70多万亿吨，占用土地5亿平方米，这对土壤、地下水、大气造成的现实和潜在的污染相当严重。
    因此，加强对固体废弃物的管理，提高回收利用率，并且通过学习借鉴别国先进做法，来研究制定我国的政策法规十分重要。
    
    1、 挪威固体废弃物政策---发展目标2、 与原则
    1999年秋,挪政府首次向议会提交了完整的关于挪威整体环境状况和环境政策评述的报告书--政府第8号白皮书（1999-2000）。该报告对挪威的环境状况和未来发展前景进行了整体介绍和阐述，而且对环境政策进行了评述及提出了改进意见。另外，该白皮书还对拥有知情权的普通民众通报了挪威的环境状况，传达了环境信息。
    在该环境报告的多项内容中，与人们生产生活息息相关的废弃物问题被放在了一个较为重要的位置上，政府也在该报告的废弃物部分中明确提出了以“将对人类和环境具有破坏作用的固体废弃物的消极影响降为最小化，因此政府要通过政策措施的制定来确保固体废弃物产生量与其回收、焚烧和填埋处理量实现社会经济发展的平衡”作为治理废弃物的战略目标。在该环境状况与政策的白皮书递交后不久，作为对议会所提要求的回复，新的专门关于废弃物政策的白皮书被递交，对废弃物治理工作进行全面介绍的废弃物政策也随之出台。污染控制法是其主要的法律支持工具。
    在该废弃物政策的报告书中，政府阐述了废弃物治理所要达到的发展目标和措施制定的基本原则。具体内容为：
    （一）国家发展目标
    为做到对废弃物进行有的放矢的管理，政府制定了三项国家发展目标，并致力于以该三项发展目标为宗旨进行相关办法措施的制定，以确保未来工作是向目标所设定的方向去发展；另外，政府每年还会将该目标的落实情况报告至议会。这三项发展目标是：
    1．废弃物的增长率要大大低于经济增长率；要有效控制废弃物数量的增长，减轻对环境的污染和破坏，从而获得更大的经济和社会效益。
    2．进行最后处理（Final Treatment---废弃物被焚烧或填埋，不被再利用）的废弃物数量要与社会经济和环境发展水平相适应；故2010年废弃物回收率要达到75%，废弃物进行最后处理率只为25%；通过社会经济评估标准评估，既可作为再生资源被再利用，也可通过燃烧转化为能源被再利用的废弃物，以作为再生资源回收为优先处理办法。
    3．对含有化学有害物质的废弃物要使用恰当和安全的方式进行处理，以避免对环境的污染和对人类健康的损害。
    
    （二）制定措施的原则
    除以上三项发展目标外，政府还制定了四项原则，并将在其基础上制定相应措施办法，这四项原则是：
    1．造成污染者须支付污染费的原则；
    2．将工作重点放在“预防”和“准备”的原则；
    3．对所提出的治理措施要进行社会经济影响评估的原则；
    4．在可选择的措施中，选择成本低的原则。
    中央主管部门将依照这四项原则制定办法与措施的总体框架，各地区主管部门则可根据所辖区域的具体情况制定不同的具体规定。
    
    二、挪威固体废弃物政策----措施办法
    挪威的固体废弃物政策主要集中在控制废弃物产生量和提高废弃物回收率这两方面，挪政府因此采取了一系列措施办法，以减少对环境的破坏和实现合理的资源利用。
    （一）政府对减少固体废弃物所采取的措施办法
    政府认为减少废弃物产生量不是短期内即可取得成效，必须认识到任何一种措施的实施都需要花费时间；但与此同时，也要尽快积极寻找解决方法。因此，政府希望全社会各界积极合作，交流经验与互通所识。为此，挪政府所做的工作就是：
    1．邀请来自工商业、地区主管部门、消费者和环境组织的代表，将他们组成一个委员会，多方就如何减少固体废弃物问题献计献策，共同讨论，以找到最佳解决方案；
    2．在税收方面，根据污染者必须支付治理污染费的原则，挪政府对资源的使用和会造成较严重环境污染的材料的使用，以及对产生的废弃物都征收绿色环保税，税率水平由地区主管部门在中央设定框架下根据具体情况来制定，并逐渐根据废弃物种类和数量对税率水平进行了区分；对那些选择环保解决方案的个人和企业则进行鼓励和嘉奖。另外，自1999年1月1日，挪政府对废弃物进行最后处理也开始征税，税率为：进行填埋处理的垃圾每吨300克朗；进行焚烧处理的垃圾基本税率为每吨75克朗、额外税率为每吨225克朗（额外税率可随能源利用率的增加而降低）。该税收措施使垃圾最后处理成本增加，因此可控制垃圾产生量和提高再生资源回收率，基本税率和额外税率区分的办法则可提高能源利用率。同时，该措施也是对减少废弃物最后处理量和提高回收率行为的一种鼓励，使其更具有经济利益，因此该措施对减少废弃物产生量和提高废弃物回收率发挥了卓有成效的作用。
    3．政府还致力于从产品本身出发来控制废弃物增长，如考虑在商品购买法中的赔偿条例部分加入环保因素，如生产者可免费为消费者修理损坏的商品，这样便使生产者会试图延长产品的使用寿命，也在一定程度上将促使消费者减少商品更换频率，从而减少废弃物的产生量；政府同时也在考虑是否还有另外一种更好的替代方式。再有，政府连同挪威设计理事会，可持续生产和消费中心对使用利于维修和可延长产品寿命的环保材料的中小企业提供财政支持，以鼓励生产商从环保的角度进行产品的设计与开发；另外，政府还倡导中小企业采用环保概念管理方式，该管理方式的一个重要因素便是进行最小化废弃物生产，政府积极推广该环保管理方式在全国中小企业的使用，并对使用环保型管理的公司给予鼓励与支持；除此以外，政府还联同有关部门对产品进行全面的标准化评估，包括产品的质量、使用寿命、所采用的材料和维修的可能等指标，以提高对产品的环保要求，鼓励企业在生产产品过程中去考虑环保因素，并且政府也大力支持这些商品的市场地位和帮助其拓展市场空间。
    同时政府还致力于不断对这些措施进行修改和完善，并保证它们在具体实施过程中具有相互协调性。
    
    （二）政府对提高废弃物回收率所采取的措施办法
    为提高再生资源回收和利用率，政府对某些主要废弃物采取了专门措施，对某些市场给予了一定扶持政策，主要有：
    1．电子和电器产品回收法令
    挪威是世界上第一个制定电子电器产品（EE产品）回收法令的国家，开始于1999年7月1日。该法令规定，消费者可以将废弃的EE产品送交回给原经销点，经销商在回收时对品牌和厂家不可有限制，并有责任对其进行分类、储存和运送到专门接受站或正规处理站（主管部门批准经营并且有经营许可证的废弃物处理厂），另外也有责任在其产品信息中和销售产品时通知消费者，其可接受废旧EE产品；各市政当局有责任确保所辖区域建有足够的废旧EE产品接收站，以及确保EE产品被恰当地进行了分类、储存和运送到接受站或处理厂，也有责任在其信息材料中介绍废旧EE产品的处理方法；进口商和生产商则有责任从经销商和市政当局或指定收集站处免费收集废旧EE产品，并有责任对其进行分类、回收和恰当处理，每年必须对环境部下属的国家污染控制署或其它机构，就其进口和生产的EE产品和收集、回收及处理的EE产品的数量和种类进行报告，通过报告要证明其已经按照规定，合法地进行收集和回收处理工作，满足规定所提要求。该法令旨在确保挪威5年之内将80%EE废旧产品进行回收。
    2．KFK气体回收法令
    KFK气体如释放到大气中会破坏臭氧层，挪威1996年颁布了KFK气体管理法令，规定经销商有责任回收冷冻设施，并免费交给地区政府；地区政府则有责任确保有充足的接受能力和确保其安全的处理，以防止KFK气体释放。
    3．废旧电池回收法令
    废弃电池回收法令规定，所有铅电池经销商有责任免费接受所有废弃铅电池；铅电池进口商则有责任免费收集来自经销商和地方主管部门接受的废旧铅电池，并且确保回收率要达到95%。另外，挪环境部和AS BATTERIRETUR公司签署一项协议，规定该公司负责在全国范围内建立电池回收系统，回收率至少要达到95%，这也进而确保了法令的实施。该项目自1994年开始启动后，挪威目前电池回收率几乎达到100%。
    4．废弃轮胎处理法令
    1994年出台的轮胎法令规定，禁止随意丢弃废弃轮胎，指令轮胎工业有责任确保废弃轮胎的安全回收；消费者有权力免费将废弃轮胎交给经销商；轮胎生产商和进口商有义务收集、回收、处理和再利用废弃轮胎。另外，该法令还通过一个协议被进行了补充，协议规定轮胎工业有责任在全国范围内进行回收系统建设。到1998年，挪废旧轮胎回收率达到86%。
    5．废纸回收措施
    废纸占居民废弃物和工业废弃物总量的17%，为提高其回收再利
    用率，挪环境部与挪威木料工业公司（Norwegian Timber Industris ASA）签署了一项协议，根据该协议，该公司于2000年上半年建成了一家纸张回收处理厂，它的投产使挪威纸张回收率得到大大提高。
    6．报废汽车回收措施
    该项措施实施于1978年，措施规定：凡购买新汽车者，都需交付1200克朗的额外费用（2000年后提高到1300克朗）；当汽车最后报废并被送到正规汽车接受站后，车主可得到1500克朗的汽车报废款。该措施使挪威报废汽车回收率达到了90%。
    7．包装废弃物回收措施
    在挪的税务制度中规定了饮料包装需交税，其税率可根据回收和再利用率的增加而减少；另外，每个饮料包装还要额外收费。对其它包装材料采取的措施为：1995年环境部与包装行业签署了协议，根据该协议，包装行业有责任对减少包装废弃物数量并提高其再利用率做出努力，到1999年要实现60%-80%的回收率水平。为此，包装行业建立起了不同种类包装物的专门回收系统，到1998年，约57%的包装废弃物作为资源被再利用，还有约11%转换为能源被再利用。
    8．废弃润滑油补偿项目
    用过的润滑油被成为废弃油，是一种特殊废弃物。由于在很多领域中使用的润滑油均要被征税，因此1994年，为了促进用过润滑油的回收，政府建立了一种补偿机制，凡提供被征税的废弃润滑油者都可得到补偿，该项目的启动使挪威废弃润滑油回收率从1990年的54%上升到了1998年的73%。为继续提高该回收率，该计划将该补偿机制扩展到适用于所有的废弃油，而不仅仅是那些被征了税的润滑油。
    9．废弃物变能源市场的开发与建设。政府通过加大资金投入、扶植项目的方式，来创造生物能源等用再生资源产生的能源的更好的发展空间，为此，1999年国家投资7500万克朗，用于该领域的发展项目；另外，政府的环境基金也为建设生物燃料厂提供了优惠贷款；除此以外，政府还计划了一个10年投资50亿克朗的广泛推广项目，以提高废弃物作为能源的利用，促进其更好的市场发展前景。
    10．建筑垃圾治理措施。垃圾最后处理税的实施对该问题的解
    决起到了有效成果，建筑行业因此加大了提高建筑垃圾回收率的工作。该行业制定了一个5年发展规划---生态建设（ECOBUILD）项目，目标是要将垃圾填埋处理量减少70%，并且制定了建筑垃圾管理的全国计划。另外，政府1994年实施的一项措施中规定，各地区建筑主管部门有权要求建筑商提供一份有关项目废弃物的计划书，内容包括该建筑项目可能产生的废弃物总量，和将如何处理这些废弃物等。在工程结束之后，建筑商要提交一个最后报告书，以证明所产生的废弃物已按原先被批准的计划进行了处理。该措施的实行可鼓励建筑商对废弃物处理进行有效计划，同时也使主管部门可较为容易地控制废弃物的去向，保证它们是用一种负责任的方式进行了处理。
    11．有机湿垃圾（Wet Organic Waste）回收利用措施。政府规
    定自2000年起不允许进行填埋处理，因为该类垃圾所产生的气体是最具污染力的其中一种。但由于该类垃圾含有很多营养物质，因此政府鼓励对其加以有效利用，提倡将其用作化肥或饲料，从而提高其回收率。同时，由于该类产品质量与食品质量相一致，因此政府在产品法中，对用于食品生产的产品及用于绿色地带和公路两旁的产品提出多种要求。另外，政府也加大对该类产品的市场开发，通过产品自身开发和市场宣传，以及加强生产商与消费者对话与沟通，来提高其市场地位。为此，政府制定了一个5年计划，旨在加强与农业和废弃物部门的紧密联系与对话，从而使该类产品可在市场中站稳脚跟，增强竞争力，改变消费者态度和增强购买信心。
    12．另外，政府还制定了有害废弃物焚烧法令、废弃油焚烧法令、城市垃圾焚烧法令、垃圾进口和出口指令，以及确保全国垃圾的统一登记制度的废弃物管理登记指令等。
    （三）其它有关措施
    1．信息宣传与统计研究。政府以挪威废弃物管理和回收资源中心为信息主要传播渠道，努力对大众宣传环保信息与知识，加强人们环保意识，增加各行各业各部分人群的主观能动性；加强对小学生的教育，让他们作为链接去影响父母，从而普及整个社会；增加地区主管部门和行业间对话，互通情况；为此，政府工作集中在信息方面，收集各方信息，以及传递信息，鼓励民众积极对垃圾进行分类；另外，也向民众传递环保工作所取得的成绩与进展，增强人们对环保工作的信心，以使人们认为为此付出的努力和行动是值得的。另外，就是加强对废弃物数据的统计，提高相关技术研究水平。
    2．明确责任。除信息宣传与统计和研究外，政府还试图明确各方职责，如地区主管部门负责当地居民生活垃圾，对其进行收集和管理，规定这些垃圾以一种什么方式进行收集和分类，制定工作计划和废弃物税率；各工业则负责自己的工业垃圾；对一些特殊产品，进口商和生产商要负责其回收和处理；另外，对什么是废弃物的定义做了明确；划清环境部与其它部门的职责关系；其它部门的工作对环境问题也起到了很重要的作用，因此其它部门也要在其职责范围内制定目标和发展方案与措施，以共同实现废弃物政策的目标。
    3．国有企业示范作用。政府有责任对其国有企业的垃圾处理问题负责，国有企业由于规模大，在社会中又具有示范作用，因此国有企业的行为在整个社会中具有较重要意义，为此挪政府于1998年实施了“绿色国家”项目，旨在减少由于国有企业经营中所造成的环境负担。
    4．加强地区内部各部门的互动。加强地区主管部门与地区工业、组织和用户的互动联系：如环境组织编写了专门有针对性的环保行为建议，就如何减少垃圾量和如何对付环境问题编写了很多有针对性的小册子，发送给当地各医院、学校、商店和餐馆，各企业也逐渐意识到对环境的重视是企业具有竞争力的一个重要方面；在各社区起建立存放不同废弃物的设施，使人们不需将不同废弃物分别运送到不同的回收站。
    
    三.挪威固体废弃物市场情况
    挪威的垃圾产量随着经济的增长正逐年增加，从1974年到2003年，家庭垃圾产量从每人每年174公斤增长到每人每年365公斤。2003年，垃圾产量为880万吨，其中76%为工业垃圾，17%为家庭垃圾，7%为有害垃圾。
    与此同时，在过去10到15年间，废弃物资源再生回收率也迅猛增长，家庭垃圾的再生资源回收率从1992年的9%增长到2003年的45%；2003年，整体再生资源回收率约为50%；废弃物能源利用率约为73%；整体废弃物回收率（包括资源回收和能源利用）在一些郡为70%多。
    挪威约有650家废弃物变能源处理厂，其中600家为小型能源厂，可以燃烧废木料或其它分类废弃物；还有5家大型市处理厂，可对混合废弃物进行处理，这些工厂每年能源产量为7TWH/年，相当于300，000户居民的电消耗量，能源利用率为70%多。
    另外，2003年，挪共产生794，000吨有害废弃物，安全处理率为90%；仍有10%无法确保其被安全处理。
    1998年，挪威共出口50，000吨垃圾，到2003年增长到227，000吨；其中出口至丹麦和瑞典的垃圾量占90%，主要用于能源或原料生产。1998年，垃圾进口有较大增长，2001年达到高峰625000吨，后由于限制进口含有铝材料的垃圾使进口量在2003年降低到304700吨；90%进口量来自于丹麦。
    
    四.挪威固体废弃物政策对我国的借鉴
    挪威在固体废弃物的管理与回收方面的工作开展较早，一系列的法律法规和政策措施也制定得较为完善。因此，我国在其所制定的法律法规的内容上可加以学习和借鉴，如其电子电器产品回收法令中所规定的作法，我国也可考虑参考执行，可规定所有电子电器产品经销商有责任接受该废旧产品，然后统一交给城市各回收网点或正规处理厂进行处理。我国目前还没有关于再生资源回收利用的法律法规，因此需加快制定相关规定，实施依法管理。
    另外，要加强政府与行业协会的联系与互动。政府可与不同行业分别签署协议，指令各行业有责任对本行业所产生的垃圾进行管理，建立相关回收系统，并制定回收率实现目标，使行业协会成为政府对全社会行业管理的助手。
    再有，对废弃物处理厂管理要进行许可证批准制度。目前我国的回收市场秩序较为混乱，而我国目前又缺乏相应的行业和技术标准，因此该行业技术含量较低，回收行业成为农民来城市就业的首选。因此我们要尽快制定行业标准和技术标准，以及根据设定的标准对处理厂实行颁发许可证制度；同时，对废弃物也要制定分类标准。
    最后重要的一点是：要加强宣传，加大对目前环境状况和形势的公开化和透明度，利用媒体和学校等渠道，使越来越多的民众获知我国目前的环境情况和相关数据，使人们认识到目前所存在的环境问题；同时有效宣传避免环境恶化的知识和手段等；再有，也要及时宣传我国在环境工作方面所取得的进展，要使人们对未来充满信心，认识到自己所做的任何对环保有利的行为都会对整体环境改善起到很重要的作用，鼓励人们坚持自己对环保所做出的努力。 　　（首发子站：驻挪威经商参处子站）

编辑：王彩霞