与城市垃圾处理关联的三种政府职能

　　清华大学环境系环境产业研究所所长　傅涛

 

　　城市垃圾处理是市政公用性事业的重要领域，其行业特征不同于一般竞争性行业。城市垃圾服务的准公共产品特性和很强的外部性使政府无法完全卸掉政府责任。也就是说，城市垃圾处理的最终责任主体始终应当是政府，不是处理垃圾的企业。目前政府职能的错位已经损害了行业发展，只有理清和明确政府在这一领域的各项职能，才能从源头上为今后垃圾处理业的健康发展提供保障。政府在城市垃圾处理领域的职能主要包括：

　　1、公共服务职能

　　垃圾无害化和稳定化是地方人民政府所担负的、最基本的公共服务职能之一，无论具体提供服务的是政府直属的事业单位，还是政府通过特许经营确定的社会化企业，地方政府始终是垃圾处理无害化和稳定化服务的责任主体。这一责任注定了地方政府在城市垃圾投资上、保障服务水平上的基本义务。作好公共服务是基层政府的天职，发达国家市镇一级政府超过50%以上的人力和财力都用在公共服务之上。在中国目前的财税体制之下，地方政府实现高水平的城市垃圾公共服务责任的能力不足，因此需要一定比例的来自上级政府的转移支付。

　　对于政府公共服务职能而言，政府与社会之间的界面是服务而不是管理。如果地方政府涉及与具体提供服务机构的关系，本质上也是依据服务协议的政府采购关系，不是行政管理关系。

　　住宅与城乡建设部按照国务院的职能分工，并不是具体的公共服务提供者，而是对地方政府在实施具体市政公共服务职能时进行指导。指导的基本职责是设施水平的要求、服务标准的确定、技术政策的指定、服务模式的建议等。

　　2、资源调控职能

　　涉及城市垃圾的资源综合利用和循环经济要求是政府宏观调控的职能体现，其管理目标、管理依据、管理手段、管理方法上与政府公共服务职能差异显著，不能与公共服务职能合并，而是需要协调。

　　城市垃圾的资源化是在循环经济为主导的宏观调控思路指导下，依托市场为主导来开展的，因此所有资源化的措施都以经济合理性为前提。如果政府积极推进一项经济上不合理的资源化举措，就需要政府进行必要的调控，具体表现为各种形式财税补贴或其他政策形式，调控的平衡点是使其具体措施具备经济合理的基本要求。如政府期望垃圾发电，就需要给出一个高于一般上网电价的价格补贴，然后利用市场选择投资和运营主体。

　　相对于各个地方政府对其辖区的公共服务职能而言，涉及城市垃圾的资源化宏观调控职能的涉及的政策层级更高，需要站在全国的高度，至少是区域的高度来统筹考虑。如资源回收利用，在市政一级的调控往往收效甚微，在更大范围内才见成效。因此资源化是在顺应市场规律的前提下，用政策对产业进行扶植，引导市场向政府期望的方向发展。

　　3、社会管理职能

　　城市垃圾领域的环保监管属于社会管理的基本职能，社会管理职能的基本特征是依法管理，每一项管理的措施都需要法律基础。因此有法律依据，政府与社会的界面是管理关系。政府的社会管理职能体现在城市垃圾上，就是从环境监管的角度，保护社会和公民不受垃圾污染的危害，这是一种针对污染主体和被污染主体之间协调关系的管理。这有别于公共服务和资源调控两项职能。

　　环境监管具体到城市垃圾处理，垃圾焚烧和堆肥的运营主体是“工厂”，而垃圾填埋的运营主体是“场地”，“工厂”和“场地”都处于环境监管的范围之内，但对二者进行监管的立足点又是不同的。易于市场化的“工厂”需要的是排放界面的监管，而公共服务性质更强的“场地”则需要全程监管。

　　4、摆正这三种职能的关系
　　

　　以上三种政府在城市垃圾处理上的职能，不论在目标、实施主体、管理层次、还是管理手段等方面都存在很大的差异，这些差异注定要通过相应的不同政府部门、不同层次的政府通过协同来完成，这就需要对各级、各部门政府权责的清晰界定和分工。

　　尽管中国目前针对城市垃圾的行政管理体系在结构的界限并不清晰，但是，随着中国现代行政管理体系的逐渐完善，这一结构正在清晰之中，而且必然是发展方向。而城市垃圾处理行业所面临的许多体制和机制问题的根源恰恰在于政府职能的混淆。

　　这种混淆首先在政府资源调控职能的虚高，资源化意义重大、目标宏伟却难以落实。需高表现在几个方面：一是简单强调资源化目标而忽略资源化管理的经济合理性前提，二是因为经济不合理又要强制推进，造成过多的行政干预而没有有效调动市场机制。

　　其次在地方政府公共服务职能的不足。这种不足表现在设施投资建设的严重不足，地方政府因为市场化逃避服务责任，重视建设环节忽略运营环节，以及用资源化逃避政府公共服务责任等等。同时受计划经济行业管理的思路影响，建设部对地方政府公共服务的指导职能发挥不到位，更多以管理姿态和责任主体姿态出现，存在一定错位。

　　最后则在政府环境监管的长期的缺位，造成社会利益得不到有效保护，发布的环境法律很多，实施效果很差。