PPP 模式在环保领域的思考

一、前言

党的十八大以来，习近平总书记在国内国际很多场合，都以绿水青山就是金山银山“两山论”来阐明生态文明建设的重要性，为美丽中国指引方向。“两山论”已经成为习总书记治国理政思想的重要组成部分，也正在被海内外越来越多的人所知晓和接受。

重要含义：如果能够把这些生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山。逐步实现产业生态化，生态产业化。

“十三五”规划纲要经济社会发展指标里面总共26项，与资源环境相关的指标就有13项。目前，国家已经出台了“大气十条”、“水十条”、“土十条”。发改委正在牵头制定全民节能行动计划、全民节水行动计划和循环发展引领行动。

国内环境问题日益突出，国家政策向环保产业倾斜，未来环保产业有望得到持续性投入，中长期投资价值明显。从政策面看，2017 年是节能环保领域“十三五”规划落实的关键一年。近期《京津冀及周边地区2017 年大气污染防治工作方案(征求意见稿)》系列环保新政有望出台，市场普遍预期执行范围以及执行力度或超预期。

二、环境治理服务分类和发展趋势

(一)分类

环境治理服务可以分为两大类，一类是工业领域，该领域企业技术相对复杂且比较分散。另一类是市政领域，主要以生活污水处理、垃圾处理为核心，以PPP特许经营为主，规模相对集中。

该领域环境治理需要的资金投入量大、时间长、回报率低但较稳定，因此，具有资本沉淀性强、收益稳定的特点。细分领域包括：市政污水、市政供水、工业废水、污泥、餐厨垃圾、危险废物、土壤修复、垃圾焚烧、大气污染防治、VOCs等。

(二)发展趋势

环保监管趋严，成为催生市场的根本动力。产业层面，随着大气、水、土三大行动计划的相继发布，产业规模大幅扩容，新兴领域释放。全联环境商会前任会长、桑德集团董事长文一波预计，“十三五”期间环保市场空间将达17万亿，其中土十条为10万亿，海绵城市3万亿，水十条2万亿(黑臭水体0.7万亿，乡镇污水处理0.2万亿，其他1.1万亿)，大气十条1.7万亿，地下管廊0.9万亿。

2017 年2 月28 日，A 股首只环保ETF--广发环保ETF 上市。据业内人士分析，今年环境服务业行业收入约7628亿元，到“十三五”末则将增长至2.3万亿元。环境治理服务是环境服务业的主战场，产值规模大。

三、环境领域PPP 项目特点

环境领域PPP，除市政污水、垃圾领域外，其他尚是新生事物。环境领域PPP 项目普遍具有三个方面的特点: 一是公益性强，环境具有公共物品特性;二是复杂性强，环境保护领域面广;三是技术性强。

以水环境保护为例，包括饮用水保护、市政污水处理、农村污水处理、流域环境综合整治、湖泊环境保护、地下水污染防治等项目类型，不同类型的项目其环境标准与实施技术路线均存在较大差异，且资金来源和投资回报也较为不同。

环保PPP 项目投资、运行管理等受工艺技术影响较为明显，技术的专业化程度较高。以最常见的市政污水深度处理为例，从一级B 提标到一级A，技术方案可选用混凝过滤，或者人工湿地等。两者在占地、基建、投资、管理(电耗、加药、人工、维修)、效益等差异较大，需要结合项目用地情况、自然条件、投资预算、管理水平、预期效益等，综合考虑。

环境领域推进PPP 模式需结合自身特点和实际，要重点明确和关注以下问题：

1.环境PPP 项目推进需分清轻重缓急，将资金用于最为急需且具备条件实施的项目;

2.环境综合整治项目尤其强调其可操作性;

3.环境PPP 模式推进需加强政策引导和模式创新;

4.加强监管是环境PPP 项目发挥环境效益的关键;

5.环境PPP 项目要更加关注供给质量和效率的提高。

四、关于PPP 模式建设污水厂项目的几点认识

(一)项目基本流程图

(二)PPP 项目合作模式选择

经营性项目：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(PPP)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

准经营性项目：对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(PPP)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

非经营性项目：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

(三)社会资本准入条件

除本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业外，建立了现代企业制度的境内外企业法人均可参与本级政府PPP 项目建设运营，包括符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。公平公正选择具有相应专业资质、技术能力、管理经验和财务实力的综合实力强、运营服务质量好、诚信优良的合作伙伴。

(四)PPP 项目的回报机制

PPP 模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，社会资本通过“使用者付费”和必要的“政府补贴”获得合理投资回报。社会资本的合理净收益率原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮，项目合作周期原则上不超过30 年(含30 年)。设立PPP 项目专项资金，用于PPP 项目前期开发费用补助、PPP 项目补贴、项目注资参股等。财政部门将政府财政补贴PPP 项目支出纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。

编辑：程彩云