【系列五】垃圾分类的根本出路在市场化改革

　　【系列一】写在垃圾分类作战正酣之际：其六大理念和“12345”法则

【系列二】垃圾分类的意义和属性

　　【系列三】垃圾分类的目标、原则及评判标准

　　【系列四】垃圾分类的难点分析

垃圾分类系列文章写这里，是第五篇了，也是最重要的一篇。从某种意义上说，前面所写的文章都是为这篇文章做铺垫和注解的。

　　再总结一下前文一些分析和观点，从污染属性来看，垃圾首先是污染物，对产生者（单位或居民）而言，应该“谁产生谁付费，多产生多付费”，企业运行的费用主要靠垃圾分类处理费；从行业属性来看，垃圾分类处理属于公用事业，具有很多与水、电、气、公路等一样的普遍性和共性，借鉴它们的做法，真正要可持续的进行下去，市场化运行是必然趋势和方向。当然，垃圾分类处理也有自己的特殊性和个性。

　　一、垃圾分类市场化改革的必要性

　　（一）概念

　　概括的说，是指在垃圾分类处理工作中，引入市场机制，通过市场机制来调解垃圾分类处理的供给与需求，从而达到降低成本，提高效率，以及垃圾的资源化、减量化的目的。

　　具体而言，垃圾分类市场化是指将垃圾分类投放、收集、运输、处理、利用等各环节有效衔接起来，由一个市场主体来运营。同时，配套相应的法律法规和产业政策。

　　（二）市场化的必要性

　　1、改革的需要

　　党的十八大三中会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革的总的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“经济体制改革的核心是如何处理政府和市场的关系问题，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”。

　　党的十九大报告继续指出：“充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”，更好发挥政府的作用，不是要政府亲力亲为，自己去当‘运动员”，而是要当“裁判员”，制定好相关制度，从而保障市场机制的正常运行。

　　在3月举行的全国生态环保大会上，习近平总书记说，环境治理要多采取“市场化”的手段。

　　习近平总书记还指出：在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。

　　因垃圾分类又具有社会性，还应该发挥社会的“治理之手”的作用。

　　2、政策的需要

　　垃圾是一种具有公共物品属性的低品质资源，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制、引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。

　　我国2002年颁布了《清洁生产促进法》，2005年又颁布了《可再生能源法》并开始实施新的《固体废物污染环境防治法》， 200９年开始实施《循环经济法促进法》。

　　《固体废物污染环境防治法》明确要求垃圾处理产业化。《清洁生产促进法》和《循环经济法促进法》要求推行产品责任延伸制度，目的是要调整政府、企业、公众和行业协会等各类主体在产品生产、流通、消费和回收的全过程中所进行的减量化、再利用和再循环活动。

　　为了有效实施法律法规，相关部门又先后发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》(计价格【2002】872号)、《关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知》(计办投资[2002]1451号)、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号)、《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令【2004】126号)、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》（环发〔2005〕114号）、《城市生活垃圾管理办法》(建设部令第【2007】157号)、及《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字(94)001号）等政策措施。

　　最近几年，特别是自2014年开始，国家大力推进政府和社会资本合作的工作。2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，明确将垃圾处理纳入探索开展PPP模式强制试点领域。

　　将垃圾分类纳入PPP模式强制试点，是因为垃圾处理领域探索开展PPP模式较早，申报国家PPP模式示范项目的积极性和成功率较高，且在开展PPP模式示范方面取得了一定经验。

　　更深层次的原因是，垃圾处理领域正处在推动政府、社会、市场“互动共治”的关键期，采用PPP模式将会对发挥市场作用、吸引社会力量参与和消除政府大包大揽行为产生助推作用。

　　今年6月，国家发展改革委出台《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，提出“健全固体废物处理收费机制，建立健全城镇生活垃圾处理收费机制，完善城镇生活垃圾分类和减量化激励机制，加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制”。这个文件的出台，为垃圾分类处理的市场化、产业化提供了保证。

　　需要明确的是，垃圾分类本身不是一个独立的行业，而是垃圾处理的一个环节，一个关键的环节。前端垃圾分类一定要与中端收集、运输，后端处理及利用相结合，它们是一个有机的整体。

　　3、管理的需要

　　在管理体制上，我国目前多数城市环境卫生体制完全是按照计划经济模式运行的，是在垃圾粪便清扫清运的基础上发展起来的，集管理职能和环卫作业为一体，政企不分，事企不分，随着环卫工作内涵的深入和外延的扩大，显得效率低、负担重，不能适应新形势的发展。

　　政府既要负责管理又要负责服务，结果既不能有效的实施管理，又不能很好的进行服务，这是现行管理体制最大的弊端。当然，最近几年环卫市场化改革在全国各地逐步推开。

　　由于环境卫生涉及到社会的方方面面，传统的体制和政策使相关行业互相分割，缺乏统一管理和协调，影响了管理力度。由于没有有利的政策，废旧物资回收行业正处于萎缩状态，严重影响了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的资源化；由于不能有效的保障全社会采取洁净生产工艺，不利于垃圾的减量化。

　　根据市场经济规律，应当采取多种经济手段，从税收、信贷、征地和用电等方面对从事垃圾处理和回收利用的生产、流通企业、事业单位给予支持。

　　4、产业链的需要

　　政府在长远规划中，要把发展城市垃圾处理产业放在高度优先的位置，把垃圾分类、循环使用、收集、运输和处置这一城市垃圾处理的“产业链”作为经济增长的助推器来对待。

　　城市垃圾处理产业的最终目的不仅仅是经济效益的最大化，更是取得社会、生态和环境的全面效益。

编辑：刘影