最好还是最坏时代？我国垃圾焚烧十年风云变幻史

纵观我国垃圾焚烧发电史，并不是只有10年历程，我国垃圾焚烧行业最早可追溯至上个世纪80年代末期，迄今已有30多年的发展史了，若以2012年发改委出台的电价补贴为节点，我国垃圾焚烧发展历程可以划分“前二十年”与“近十年”。

前二十年，从上个世纪80年代末“天价”引进国外炉排炉工艺，解决垃圾热值低烧

不起来问题，到2005年国内零星几个项目陆续投运，再到2012年国家出台度电补贴政策，垃圾焚烧在“邻避”选址争议中迎来第一波投资热潮。

历经20多年的摸索前行，2012年之后，我国垃圾焚烧发电行业迎来快速发展“黄金十年”。

作者简介

中城环境第一事业部垃圾焚烧团队: 由吴剑、蹇瑞欢、王立秋、吕德彬、陈昆、王鸿飞、马津麟、张蒙雨、龚燊、宋向楠、徐浩、张冰、郝江涛等一批环保固废领域优秀人才组成。团队曾先后参与多项生活垃圾焚烧领域的规范编制、科研项目、咨询与设计项目。

这十年，于垃圾焚烧发电行业而言，是最好也是最坏的时代，是希望之春也是萧瑟“寒冬”。

一方面，在原生垃圾“零填埋”政策方向下，凭借着占地小、减量化突出又兼具发电治污双重效益的垃圾焚烧工艺，备受行业主管部门“青睐”，出台了一系列利好政策推动其高速发展。在十二五、十三五期间，我国垃圾焚烧发电行业迎来黄金发展期，投运、已建、在建垃圾焚烧发电设施创历史新高。

另一方面，伴随着国补政策滑坡、地方财政收紧、市场竞争形势激烈、新增项目日趋饱和，又受新冠疫情的冲击，这几年我国垃圾焚烧发电行业迎来发展“拐点”，市场需求由大中城市逐步下沉到县域、农村垃圾治理，局部地区也开始出现产能过剩、欠费欠款、入炉垃圾不足、投运项目“吃不饱”等问题。

这是很正常的现象，一旦行业发展速度慢下来，之前快速扩张埋下的“隐患”就会逐渐暴露出来，对于任何行业来说均是如此。接下来，将从产业政策、标准法规、投运设施、电价补贴、市场需求、未来发展方向等几个维度，简要回顾我国垃圾焚烧发电行业这十年风云变幻史，以期为下一步发展提供方向和建议。

01政策支持红透半边天的“垃圾焚烧”迎最好十年

对于垃圾焚烧行业而言，2012年是颇具里程碑纪念意义的一年，那一年行业主管部门连续颁布《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格〔2012〕801号）、《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》（财建〔2012〕102号），确定了0.65元度电补贴国策。

与此同时，《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》也明确指出，东部人口基数大的城市以及土地资源短缺的经济发达地区，要减少原生生活垃圾填埋量，优先采用焚烧处理技术，并明确规定生活垃圾无害化处理能力中选用焚烧技术的达到35%，东部地区选用焚烧技术达到48%。

伴随着顶层政策向焚烧处理技术倾斜，结束焚烧填埋路线之争，再加上其他配套利好政策支持，如国发〔2013〕30号文提出重点发展大型炉排、烟气净化技术以及财税〔2015〕78号文将垃圾处理的退税比例更改为70%等，“十二五”期间，我国垃圾焚烧发电迎来高速发展的5年。

为了让垃圾焚烧更全面、高效、健康地发展，“十三五”期间垃圾焚烧总的政策方向不变，支持力度持续加大，并在“十二五”基础上，根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规则》（发改环资〔2016〕2851号）文要求，提出到2020年底，全国城镇生活垃圾焚烧处理设施能力占无害化处理总能力的50%（“十二五”35%）以上，其中东部地区达到60%（“十二五”48%）以上建设目标。

同时为了化解选址带来的“邻避效应”，建设一座让公众满意的清洁焚烧厂，“十三五”期间，行业主管部门颁布了一系列标准法规，全面收紧二噁英、烟气中各项污染物的排放限值，对污染物强化监管和在线监测，受此影响行业自上而下掀起了全国对标欧盟标准，蓝色焚烧、清洁焚烧之风。

进入“十四五”，县域小焚烧设施崛起，国家发布的一系列政策对垃圾焚烧发电行业产生了重大影响，尤其是竞争上网机制细节出台、中央补贴逐渐退出，都使垃圾焚烧发电项目面临众多不确定，如何综合考虑补贴政策和行业的变化，设计合理的风险分配方案和交易结构，值得项目各参与方深入思考。

十二五/十三五/十四五相关政策

02标准法规愈来愈严，被列为重点监管对象

随着我国垃圾焚烧投运设施的不断增多，部分早期设施由于“年代久远”设备老旧，加上管理和运营不完善，产生的臭气及对周边环境的污染频频遭到居民投诉，被生态环境部列为环境风险重点监管对象。

为了推动垃圾焚烧厂清洁燃烧，与周边群众和谐相处，从2016年起，省市行业主管部门就颁布了一系列标准法规，当年1月1日起，被誉为“史上最严”新国标《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）正式实施。

对比旧国标GB18485-2001版，如图一所示，新版标准全面收紧了烟气中各项污染物（氮氧化物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳等）的排放限值，对公众关心的二噁英类污染物的限值由之前1.0ng/m³调整至0.1ng/m³，下降了10倍，自此，我国垃圾焚烧发电全面进入高标准严要求的“强监管”时代。

图一  新旧国标GB18485-2014版与GB18485-2001版排放限值对比

之后，为适应大气污染防治的需求，部分省市如河北、天津、山东、河南、江苏、海南、福建等地纷纷出台更严地方标准，图二可以看出，部分污染物排放指标比欧盟、国标还要低。如河北《生活垃圾焚烧大气污染控制标准》（DB 13 5325-2021）要求二氧化硫日均值20毫克/立方米，就远低于欧盟指令标准的50毫克/立方米和国家标准的80毫克/立方米；还有厦门在《厦门市大气污染排放标准》（DB35/323-2018）规定垃圾焚烧锅炉氮氧化物排放标准50毫克/立方米，远低于欧盟指令标准的200毫克/立方米。

图二  焚烧厂污染物排放限值（地标、欧标与国标对比）

与此同时，2017年4月，生态环境部印发《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》，要求垃圾焚烧电厂完成“装、树、联”改造——在厂区门口安装烟气在线监测设备、在显要位置树立显示屏，并将在线监测数据同步联网环保部门。一则方便周边居民实时查看污染物排放信息，接受群众监督，希望借此打消群众对焚烧厂的恐惧心理；二则也便于主管部门实时监控污染排放信息，一旦烟气超标排放，主管部门会及时探知，倒逼垃圾焚烧厂提升排放水平、稳定达标。

随着烟气排放标准的提高，部分项目在传统工艺的基础上增设了SCR、PNCR等脱硝处理工艺及湿法、半干法+碱液喷射等脱酸工艺，以保障稳定达到地方排放标准的要求。

为了进一步提升监测手段，实现线上监控+线下执法双联动，2019年生态环境部颁布《生活垃圾焚烧发电厂自动监测数据应用管理规定》(下称《管理规定》)，提出自动检测数据可以作为判定垃圾焚烧厂是否存在环境违法行为的证据。

《管理规定》明确，以颗粒物、氮氧化物、二氧化硫、氯化氢、一氧化碳等5项常规污染物自动监测日均值数据作为考核指标，明确了1个月内5项常规污染物日均值超标天数累计5天以上的，在予以处罚的同时，还应责令限制生产或停产整治。

03电价补贴国补滑坡央地共担，加剧财政压力

除了监管越来越严，近年来，对于垃圾焚烧发电影响最大的是国补政策的变动。

2006年，国家发改委印发《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》，确定垃圾焚烧发电作为生物质发电享受可再生能源电价补贴，补贴标准为0.25元/千瓦时，即垃圾焚烧发电每度比当地煤电价格高0.25元。

2012年，国家发改委发布《国家发展改革委关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格801号），规定执行全国统一的0.65元/千瓦时上网电价。从2019年开始，政府部门就开始释放国补滑坡信号，2020年-2021年两年间颁布一系列政策，再次强化这一政策导向。

从2020年1月《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》（财建〔2020〕4号文）确定“以收定支”、通过竞争方式配置新增项目，当年9月《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》有关事项的补充通知（财建〔2020〕426号文），明确项目全生命周期82500利用小时数，超装将不再享受国补；再到2020年10月《完善生物质发电项目建设运行的实施方案》（发改能源〔2020年〕1421文）建立电价补贴分担机制，补贴资金由“央地分担，且逐步减少中央分担比例直到完全退出”，以及《2021年生物质发电项目建设工作方案》（发改能源〔2021〕1190号）发文落实央地分担机制，均传递出国补取消转嫁给地方政府、确定央地分担机制直至完全退出的信号。

图三  垃圾焚烧补贴政策变化

图四 不同地区垃圾焚烧项目“央地分担”比例

国补取消后这部分费用的支出需要由地方政府承担，这对经济形势下行又受疫情冲击的各级政府来说，无疑是“雪上加霜”。

2022年4月，东吴证券根据企业年报等多项数据统计发现，圣元环保、光大环境、三峰环境、旺能环境、伟明环保等多家垃圾焚烧企业都存在国补欠款问题，其中光大环境被欠费高达81亿元，国补欠款占净资产的15%。

被欠款的不仅是国补，还有省补以及垃圾处理费。根据芜湖生态协会2022年8月匿名调查结果，浙江、江苏、安徽、山东、江西等5省11座垃圾焚烧厂被拖欠的国家电价补贴约3.41亿元，被拖欠省级电价补贴7501万元、垃圾处理费6177万元。

04投运设施从快速增加到趋于饱和，再到产能过剩

尽管国补政策变动对垃圾焚烧行业起到一定影响，但是纵观近十年的发展，尤其是“十二五”到“十三五”，在原生垃圾“零填埋”政策倒逼下，在政策、资本以及BOT、PPP运营模式助推下，可以说红透半边天的“垃圾焚烧”迎来最好十年，国内垃圾焚烧产能迅速提升、日处理能力逐年攀升。

如图五，全国投入运营的城镇垃圾焚烧厂由2012年的167座增长至2021年的840座，焚烧发电产能由2012年的13.21万吨/年增长至2021年的89.1万吨/年。横向对比2012年数据，十年间全国城镇垃圾焚烧处理能力占比增长了将近3倍，超过了63%；而填埋处理量占比由74%下降至30%。

图五  2012-2021年全国运营垃圾焚烧厂数量及产能

如果将数据进一步更新，截止到2022年7月12日，根据生态环境部数据，国内联网运行的垃圾焚烧项目共计931个，总规模约92.6万吨/日，若加上已投产但未联网的项目，则全国运营、在建、筹建垃圾焚烧发电项目总设计规模已超过百万吨/日，早已超过“十四五”规划80万吨/日的目标。其中广东、江苏、浙江垃圾焚烧处理能力位列全国前三。

图六  国内各省市联网运营垃圾焚烧产能及数量

爆发式增长背后，之前适度超前规划导致产能过剩、入炉垃圾量少，“吃不饱”的隐患也开始凸显。如陕西咸阳城乡垃圾焚烧厂规划处理规模1500吨/日，而咸阳主城区每天产生的生活垃圾却只有800吨；再如陕西汉中城乡垃圾焚烧厂自2021年3月投产接收垃圾后，由于垃圾量不足，只能运行3个月停产1个月积攒垃圾；还有江西吉安遂川县垃圾焚烧项目，由于生活垃圾量长期不足，远远满足不了规划设计的600吨/日，故要技改接收一般工业固废协同焚烧。

从2021年各省垃圾焚烧厂的焚烧量和焚烧能力对比来看，据E20统计，全国垃圾焚烧剩余能力超6000万吨/年，几乎绝大多数省市都有焚烧余量，广东、浙江尤为突出，产能过剩越来越严重，局部地区开始通过多种方式满足焚烧垃圾量需求，包括焚烧陈腐垃圾、协同处置一般工业固废等。

05市场需求从城市到县域/村镇，小焚烧成趋势

经过“十二五”、“十三五”努力，我国城市生活垃圾问题基本得到解决，无害化处理能力迅速提升。根据住建部数据统计，过去十年，从2012年到2021年，全国城市生活垃圾无害化处理能力由44.6万吨/日增长到105.7万吨/日，翻了一倍多。

图七  全国城市生活垃圾无害化处理能力（2012-2021年）

伴随着城市生活垃圾无害化处置率急剧提高，垃圾焚烧处理设施日趋饱和，近年来市场需求逐步下沉到县域甚至村镇，截至2021年底，全国县域共有257座焚烧厂，按照一县一厂，还有1225个县城无垃圾焚烧厂，市场缺口很大。

近几年，国家主管部门频频发布鼓励政策，支持县域小焚烧设施试点工作。2020年7月，《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》（发改环资〔2020〕1257号）中提出：“在生活垃圾日清运量不足300吨的地区探索开展小型生活垃圾焚烧设施试点”。此外，在2021年5月，《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》（发改环资〔2021〕642号）提出：“人口稀疏、垃圾产生量少、不具备建设规模化垃圾焚烧设施的地区，经技术评估论证后，可开展分散式、小型化焚烧处理设施试点示范，着力解决小型焚烧设施烟气达标排放和飞灰安全处置方面相关技术瓶颈。”

2022年11月28日，就“关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设”主管部门专门发布指导意见，以中西部、东北地区为重点，选取人口密度低、垃圾量产生小的部分县域积极开展小焚烧试点，重点突破100、200吨级小焚烧装备、降低运维成本。同时对于如何开展县域垃圾焚烧设施，2023年1月12日，国家发改委、住建部再发通知《关于加快补齐县级地区生活垃圾焚烧处理设施短板弱项的实施方案》，提出未来要着重提升县域垃圾收集转运能力、积极推进小型焚烧试点、拓展余热利用途径等八项工作。

受政策推动，据《CE碳科技》观察，今年上半年，云南、黑龙江、四川等偏远县域纷纷“上马”小焚烧设施建设项目，仅四川就释放了5个项目：泸定县生活垃圾无害化处理项目（200吨/日）；凉山彝族自治州盐源县生活垃圾焚烧发电项目（300t/d）；甘孜藏族自治州炉霍县克木村生活垃圾高温热解建设（100t/d）；阿坝县垃圾资源化处置中心改造提升项目（70t/d）；阿坝藏族羌族自治州若尔盖县生活垃圾焚烧厂建设项目（80t/d）。

然而，受制于垃圾量、建设成本、项目经济性、污染物排放标准等因素制约，我国县域小焚烧项目还有诸多问题待解。目前为“探索”和“试点”阶段，这些项目能否成功落地实施，正式投运后能否带来环境效益、社会效益和经济效益，将影响我国小型焚烧项目的落地与发展。

06未来发展几种战略路径选择

任何一个行业的发展都有成熟期和衰退期，垃圾焚烧行业发展至今，也出现了发展拐点，面对垃圾分类后入炉垃圾少“吃不饱”、国补退潮、欠费严重、产能过剩等种种不适，如何在不确定中寻求确定增长路线，是近年来乃至未来，垃圾焚烧行业不断探讨的话题。总结下来，大概有以下几种战略路径：

（1）多种污染物“焚烧+”协同处置模式。近年来垃圾焚烧协同处理餐厨、污泥、工业固废项目逐渐增多，原辅料组分发生变化，会导致污染物排放情况变化，因此要控制好掺烧比例。如《城镇污水处理厂污泥处理处置污染防治最佳可行技术指南（试行）》要求“生活污泥与生活垃圾混合焚烧时，污泥与生活垃圾的质量之比不超过1:4”，即混烧模式下生活污泥掺烧比例不得超过20%。

（2）通过技改、培养专业的运营团队，提升存量项目效益。在当前产能过剩，补贴退坡情形下，提高焚烧厂的发电效率，提高收益，有效的降低运营成本，通过技改提质增效实现绿色低碳的焚烧厂运营，对于存量项目尤为重要。

（3）技术突破，破解县域级小型垃圾焚烧难题。当前人口稀疏、垃圾产生量少、不具备建设规模化垃圾焚烧设施的县域地区，其生活垃圾的处理受处理规模、地方经济等影响尚未实现三化处理。如何通过技术革新，着力解决小型焚烧设施烟气达标排放和飞灰安全处置方面相关技术经济难题，破解县域级的小型生活垃圾焚烧项目的需求，未来会更值得关注。

（4）研究绿证、CCER碳交易。业界普遍认为，垃圾焚烧可有效实现碳减排，其原理主要是垃圾焚烧避免了垃圾填埋产生的甲烷及焚烧生物质替代化石燃料而减少温室气体排放。但目前垃圾零填埋和新能源发电的水准已与上一个CCER周期完全不同，如何通过CCER交易，为公司带来额外收益，改善现金流，需要行业及企业有更多的关注及思考。

（5）多方发力，布局新业务板块。如果说协同处置、技改或者开拓海外业务等，都还没有离开垃圾焚烧这“一亩三分地”，那么进军新能源、再生资源回收等领域算得上“另起山头”了。比如，伟明环保先人一步，进军高冰镍领域；旺能环境布局动力电池回收；圣元环保开发海上风电与氢能等，都期望找到符合自身发展的“第二增长”曲线。

07结语

每个行业无论经历怎样的发展变迁和“波澜壮阔”，在历经大浪淘沙的洗礼中，终将回归理性和良性发展，垃圾焚烧行业亦是如此。

纵观这十年的发展，从填埋退为“兜底保障”到焚烧强势崛起、从中央财政支持到滑坡再到完全退出、从城市环境基础设施到县域补短板强弱项、从千吨级大焚烧炉到小焚烧设施，政策、标准、法规、商业模式时刻在发生变化。未来，为适应国内外新形势的需要，特别是财税激励政策的变化、污染控制日趋严格、垃圾分类收集导致的生活垃圾成分变化等，行业将面临更加艰巨的任务。

在这极具变化和挑战的产业背景下，身处这个是机遇也是挑战的不确定时代，降低成本、提高效率、增强核心竞争力和抗风险能力，会是行业更进一步的努力方向。

编辑：李丹