再谈水业的竞争和垄断

傅 涛

　　今年7月我以“制约水业发展的是垄断吗？”为题在中国水网、中国建设报上发表了对水业竞争问题的几点观点，从产业结构角度，提出真正困扰城市水业长期发展的问题不是“垄断”而是“规模不足”，应有关媒体的要求，现从水业的竞争特点和服务特性方面对水业的竞争与垄断问题做补充。

水业的竞争特点

　　市场化的根本是竞争，城市水业也不例外。但是，水是一种公共产品和特殊商品，由于其管道供应方式和生活必需品属性，决定了城市水业有自己特殊的产业特点。从经济的角度可以概括为经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性和资本的高沉淀性。
　　基于水业的产业特点，在水业的竞争环境中，有一重要的角色，就是政府监管。作为公众利益的代表，政府将通过项目前期对规划的控制，项目过程中对成本、服务、水质、水价的严格监管等来实现相对竞争的效率目标。

特许经营与风险

　　国际经验已经证明，特许经营合同是实现对"项目过程"进行科学监管的有效手段，也是引入水业相对竞争的有效方法。事实上特许经营就是通过一个具有法律保障的合同来明确界定政府、企业以及消费者三方的责任、权力和利益关系。特许经营合同根据不同的服务内容具有不同的期限，但都是长期性的合同，一般是8-30年，个别达到50年。
　　长期性必然伴随着多变性，变化则孕育着风险。水业高资本投入低回报的行业特性致使长远收益对项目成败至关重要。而长效性又使项目风险和政策风险加大。
　　项目风险源于政府所作的选择：在合同期内成本核算标准是否会改变？资本投资方要求是否会变？价格将如何调整？这些调整的过程是否能以公平和可预知的方式进行？政府是否会支付其之前认可的款项？其他项目风险源于用户的选择：用户是否会为水的经济价值付费？他们可能向政府施加何种政治压力并导致何种结果--降价、增加投资需求或缩短投资期？政策风险包括货币风险、宏观经济环境和地方政治风险等。
　　特许经营的合同双方如何分析识别、定量和降低这两种风险成为项目成败的关键。

政府主体的角色和能力欠缺，企业主体的规模和经验欠缺

　　然而主要的项目和政策风险大部分控制在政府和用户手中。对城市水业来说，中国是一个市场化转型国家，我们的公共管理部门的行业管理受到角色和能力的根本制约。角色问题是指行业管理不知道该管什么，该如何管；能力问题是指需要政府具备其他新的技能，如国际谈判、国际招标、高效监管等。在中国，以特许经营为核心的管理体系及其法律保障体系也还未建立完善。现行的政府行业管理模式更多的是计划经济的延续，在市场化面前呈现的是无能，不足以科学分析和化解风险。
　　另一方面，现在水业企业主体现状也并不容乐观。大型国营水业企业大部分是区域性公司，受体制和机制的制约，基本上还未真正走向市场；从国际水业集团方面来说，包括威立雅、苏伊士和泰晤士在内，多数企业已经由投资型扩张转型为经营型扩张，不能担当水业投资的龙头角色；其它民营和社会资本，要么缺乏经验，要么缺乏规模。总体来说，城市水业从产业结构上说是缺乏有力的市场主体，经验和规模不足、产业集中度不高。这种情况下，现在企业主体不能科学估计风险，因为他们没有足够的经验，很难较准确估计出项目风险和收益。同时，一旦出现风险，也缺乏有效化解风险的能力。对企业而言，化解风险最直接的办法是把风险因素转嫁到水价之中去，从而造成水价过高的不合理，长期的不合理导致来自于民众的压力最终可能导致政府违约。与此相反，如果低估风险，可能造成项目的亏损，使合同无以为继。
　　总之，政府与企业作为合同双方的同时“低能”，加之水业市场化变革期的相对混乱，使水业竞争呈现低层次竞争的许多特点，合同违约、暗箱操作几乎伴随所有项目。

培育优秀的企业主体是市场化的重要内容

　　要保证水业长期稳定高效的运营，水业竞争主体，尤其是投资和经营主体的经验、规模以及信誉成为重要保证。水业市场化竞争必须基于有实力、有经验、有信誉的企业主体之间的、高层次的良性竞争。
　　大型城市尤其是特大型城市，不应该在城市层面上进行以打破垄断为目标的简单拆分，这将不利于城市水业本来就很弱小的企业主体的成长，破坏城市水业已经很脆弱的产业结构。事实上城市水业受供应形式限制，无论拆分成多少个小的单元，对最终用户本身来说，还是垄断的、不可选择的。
　　对于不同的行业，由于它的技术特征和资本特征，它有不同的产业组织和市场结构。城市水业是个相对垄断性和综合性产业，产业链很长，包括投资、建设、运营、技术设备配套以及服务等各产业单元。作为产业链龙头的投资方或者是水务集团来说，不能太小、太分散，否则很难有稳定的产业链下游。龙头的弱小实际上意味着产业链的薄弱，各环节之间违约的机率将非常高，违约将使这个产业链的每一个环节，包括消费者都成为受害者。只有形成一定规模，才能够在人才、采购、金融、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争。

优秀的企业主体在哪里？

　　培育水业竞争主体可从以下入手：
　　以资本为纽带，鼓励现有国营水业企业主体本身的产权多元化，从体制和机制上激活传统的行业主力。引导和鼓励各种资本包括民营资本、国际资本和其它社会资本以产权形式，通过专业水业主体进入水业投资和运营。同时，鼓励以优化后的优秀经营主体为核心的融资方式，同时结合项目融资方式，使企业做大做强。
　　地方城市在选择项目主体的时候，应充分考虑经营主体的经验、业绩和规模因素，以减少项目风险，倾向性地选择有品牌、有实力的企业主体进入。国家急需建立健全城市水业市场化的法律保障和监管体系，完善投融资体系，为企业发展提供公平、合理的竞争空间。
　　相信中国城市水业将呈现良好的竞争秩序，真正实现水业市场化为公众提供优质、低价服务的最终效率目标。市场化不是目标，是手段。