污水再生利用产业政策体系研究

张俊杰，陈吉宁，王希希，傅涛
（清华大学 环境科学与工程系，北京 100084）

　　摘 要：在水资源短缺和水环境污染严重的情况下，污水再生利用已经成为解决城市水危机的重要对策之一。本文从污水再生利用产业政策制定者的角度出发，研究激励政策和约束政策的制定，提出污水再生利用产业政策建议。激励政策包括水资源规划、需求政策、供给导向政策和投资激励政策；约束政策则包括质量监管、价格管制、财务管制、市场进入壁垒管制和垄断管制。

1 概论

　　污水再生利用产业在我国尚处于发展之初，它在未来是否能够发展到一定的市场规模，成为缓减水资源短缺和水污染严重的重要手段，将不仅取决于其自身的经济技术可行性，而且还与政府的产业政策密切相关。对污水再生利用产业的经济分析表明，在缺乏外部政策有效支持的情况下，污水再生利用产业的发展将会面临着很大的障碍和风险。因此，政府的产业政策对于推动并规范污水再生利用产业的发展具有重要的意义。
　　污水再生利用产业政策的目标主要有：第一，发展污水再生利用产业，扩大再生水的需求，提高污水再生利用在解决水资源短缺的诸多解决方案中的重要性；第二，规范污水再生利用产业，保障再生水安全性和经济效率目标的实现；第三，激励污水再生利用企业提高运营效率、降低成本；第四，优化政府职能，为污水再生利用产业的发展提供良好的体制环境。
　　根据污水再生利用产业政策内容的不同，可将其分为产业发展政策和产业监管政策两种。产业发展政策主要是考虑到我国的污水再生利用产业尚处于幼稚产业的阶段，需要通过一定的扶持性政策措施激励产业的发展。产业发展政策包括污水再生利用的规划政策、需求政策、收费政策、投资激励政策、税收和补贴政策、以及宏观经济政策，其中前三项政策构成了发展政策的核心内容。制定产业监管政策主要是考虑到污水再生利用作为非传统的水资源供给方式，有可能面临着健康风险和经济风险的双重考验，因此需要加强政府的监管职能。一般情况下，政府对污水再生利用产业的监管包括四个方面：质量监管、水价监管、市场进入壁垒管制以及投资和财务监管。

2 污水再生利用产业的发展政策

2.1 水资源及污水再生利用规划政策
　　从某种意义上来说，再生水的需求是由政策创造的，因此政府的污水再生利用规划在很大程度上决定了再生水市场的大小。传统的水资源规划模式通常只重视供给规划而非将供给与需求规划相合结合，解决水资源问题的手段单一，往往忽视资源的多样性。只有当地方政府不能够再承担远距离调水工程的巨大成本或者无水可引之时，污水再生利用和其它水资源短缺解决方案才有可能发展成为较大规模的替代性供水方式。在这种模式下，污水再生利用的发展面临着严重的障碍。推行水资源综合规划模式（Integrated Water Planning, IWP）可能是解决该问题的一种有效手段。IWP 的概念很广，它包括了需求管理中的最小成本分析、供给管理中的多样化选择、开放和参与性的决策过程、对风险和不确定性的清晰考虑、以及对水资源多重管理部门之间竞争性政策目标的认识。
　　在IWP的框架下，水资源战略的制定必须在对污水再生利用和其它替代性方案进行综合评价的基础上制定。通常情况下，污水再生利用的可行性和必要性在水资源富裕的地区相对较差，因为自来水厂的取水成本较低，再生水的供给并不具有竞争力。而在水资源短缺的地区，尤其是需要通过远距离调水才能满足水资源需求的地区，污水再生利用很可能是有竞争力的替代性解决方案。因此污水再生利用的产业政策应当充分反映区域特征，表1所示为产业政策适用对象分区，该分区是通过不同城市的水资源状况与经济发展水平而确定的。

表1 污水再生利用产业政策适用对象分区

分区类型

特征描述

城市

优先强制发展型

急需再生水，而且自身有经济能力

北京、天津、石家庄

国家扶持发展型

急需再生水，但不具备足够的经济能力

西宁、合肥、贵阳

自行稳步发展型

潜在需要再生水，而且有经济能力

西安、银川、成都

等待时机型

潜在需要再生水，但不具备经济能力

重庆

不需回用型

较长期不需要再生水

上海、南京、杭州、广州

2.2 再生水的需求政策

　　再生水的需求政策包括强制使用政策和经济激励政策两种。
　　在急需污水再生利用且自身有经济能力的地区（优先强制发展型区域），应当推行再生水的强制使用措施。再生水的强制使用措施可通过两种方法实施：一是推行水资源的“优质优用，劣质劣用”的方针，即在水资源紧张的地区，可以使用劣质水的场合不能使用自来水、地下水或其它优质水源。因此城市自来水只保证城市基本生活用水和必要的工业用水，除此以外的冲厕、园林浇灌、道路清洁、车辆冲洗、基建施工、喷水池和空调冷却设备补水等必须采用再生水。二是规定某类用水部门在其水资源消费量中必须要有一定比例的再生水，这种方法可能会带来水量不足的问题，并造成污水再生利用设施不能正常运转。因此，采用水量指标（如优质杂排水量）来判定是否应该建设污水再生利用设施可能更为合理。另外，我国部分城市中现有的再生水强制使用政策往往要求建设独立的污水再生利用设施，这一方面造成了水量平衡的困难，另一方面也因为规模过小而使得成本很高。所以对于需要强制使用再生水的部门可以只规定使用量，由使用者自行决定是兴建污水再生利用设施还是购买其它设施提供的再生水。
　　再生水的强制使用措施通常只适用于优先强制发展型区域，而对于其它区域应当采取经济激励方式刺激再生水的需求。价格是刺激再生水需求的有效措施。目前北京市再生水实际上是采用了低定价的方式，并且对再生水不再征收污水处理费。但是采用低定价的方式很可能会造成污水再生利用企业的收支不平衡。由于再生水和传统水资源是替代产品，两者之间的比价是对用户产生经济激励的主要原因，因此可以通过提高传统水资源价格的方式使再生水具有竞争力。在调整再生水和传统供水比价的方法中，具有可操作性并且符合效率原则的方法有两种：第一种方法是提高水资源费，征收的水资源费用于水源地的开发和保护；第二种方法是在传统供水价格和污水处理费中加征污水再生利用附加费，这部分费用可用于弥补污水再生利用设施的投资和运营支出。
2.3 再生水的供给导向政策
　　再生水的供给导向政策即制定相关政策引导污水再生利用产业的供给方式。
　　再生水的供给方式的选择首先是直接回用和间接回用两种方式的选择。对于干旱半干旱地区的城市，如果附近没有大江大河可以利用，再生水只能采用直接回用的方式加以利用。直接回用再生水需在城市中修建再生水管道系统，即分质供水系统（dual distribution system）。对于靠近有大江大河的城市，则应当优先选择再生水的间接回用，这样可以避免在城市中修建两套供水管道系统。间接回用也可以在河流上下游的城市之间开展。下游城市为了得到更好的水质，可以与上游城市协商将污水处理到更高的水质水平，同时下游城市对这种额外的处理行为进行全部或部分补贴。在本质上，这是上下游城市将污水排放和处理的外部性进行了内部化，有利于促进经济效率和环境的完整性，但是这种方式的实施是以水权的清晰界定为基础的。
　　再生水供给方式的选择还包括分散型或集中型污水再生利用系统的选择。我们认为，污水再生利用应当采取集中和分散相结合的原则：优先依靠大型污水处理厂的再生水源，在城市统一布局建立再生水的销售体系；在城市给排水管网建设中，应当预留再生水管网的位置；符合再生水强制使用规定的区域应当优先采用区域性大型污水处理厂处理，远离污水处理厂或城市污水处理管网尚未覆盖的区域，可以配套建设独立的污水再生利用设施。集中与分散相结合的原则有助于污水再生利用系统的多样性和再生水供给的可靠性。
2.4 污水再生利用产业的投资激励政策
　　污水再生利用产业的外部经济性可能会导致再生水的市场规模低于社会最优水平，因此政府需要采取一定的投资激励政策促进污水再生利用产业的发展。污水再生利用产业的投资激励政策，一方面可以通过财政补贴、税收优惠和贴息贷款等手段加以实现，另一方面也可以通过为污水再生利用产业创造良好的体制环境来实现。具体而言这些措施包括如下方面：
　　第一，建立再生水的交易制度或城市用水指标的交易制度。对于分散型污水再生利用设施而言，如果允许它们有偿转让再生水，则将有助于提高污水再生利用设施的利用率。进一步地，可在城市中建立用水指标的交易制度，即对用水指标进行总量控制并使其具有可交易性。用水部门可以在购买用水指标、节水和使用再生水之间做出自由选择，并且自行决定是否建设污水再生利用设施或购买再生水，从而有效地降低成本，有利于促进城市节水和污水再生利用。
　　第二，促进污水再生利用产业的政府投入。首先，污水再生利用设施是城市基础设施的组成部分，对社会、经济和环境的协调发展具有重要的作用，且具有公益性质，因此政府财政投入应当成为重要的投资来源。其次，在该产业发展之初，政府投入可以起到启动再水生市场的目的；政府投资兴建的示范项目，不但可以提高公众的可接受性，可以为后续的投资者提供参照和运营管理的经验，从而有效促进该产业的发展。政府投入的主要来源可以有：安排国债资金的投资、财政部门的资金、环保资金和城市基础设施费中资金。
　　第三，实行污水再生利用产业的扶持政策。在用地政策上，给予企业土地征（使）用的相关收费优惠；在税收政策上，可以免征污水再生利用企业的增值税，一定程度地减免营业税；在贷款政策上，政府可以对符合标准的企业实行贴息；在水价政策上，对再生水价实行全成本定价，并在自来水价和污水处理费中加征回用补贴费，用以承担污水再生利用企业的发展。
　　第四，解决污水再生利用产业投资的回报率问题。吸引多元化投资的前提是污水再生利用产业的投资能够获得市场的平均收益水平。管制者可以通过设定收益率管制政策中最高回报水平提高吸引力：（1）参照社会的平均收益水平，按略高于同期银行长期贷款或长期国债利率的标准设定投资回报率；（2）按照未受管制部门的平均回报水平设定净资产收益率。
　　第五，降低污水再生利用企业的经营风险。风险和不确定性是影响污水再生利用项目投资的主要因素。因此政府可以从以下几个方面降低企业的风险：首先，扶持污水再生利用企业的优惠政策应当具有长期性和稳定性，由于政策变动因素造成污水再生利用企业经营状况发生变化时应当给予一定的补偿。其次，再生水的价格应当根据实际情况的变化，在一定周期内进行调整，充分保证再生水水价的稳定性和合理性。最后，政府不应当保证企业的回报水平，但政府的承诺应当具有可信性。

3 污水再生利用产业的监管政策

3.1 再生水的质量监管政策
　　为了保证再生水的安全性和服务质量，需要对污水再生利用产业进行质量管制。质量管制可以分为管制政策的制定、实施和评估三个阶段（如图2 所示）。在质量监管过程中，信息公开和公众参与制度非常重要。企业应当定期公布质量信息以接受公众监督。

　　第一阶段的首要任务是建立完备的法律框架体系：明确污水再生利用企业保证再生水安全性和服务可靠性的法律责任；明确规定污水再生利用企业必须承担基本的水质监控责任及确保必要的投资；制定罚则保证标准的贯彻执行；规定管制部门的职能；规定消费者的权益。
　　第二阶段为质量管制的实施过程。在政府进行质量管制的过程中，需要通过一个独立的检测系统随时监测污水再生利用产业的产品和服务质量。管制部门可授权资质合格的第三方对再生水水质进行监测，授权消费者权益部门接受再生水的用户投诉，并授权其它机构对企业的质量进行综合评估。而政府部门根据评估结果对污水再生利用企业实施相应的奖励或惩罚措施。
　　第三阶段是管制政策的评估，由污水再生利用产业的各参与者对现有政策的可行性、有效性和执行成本进行评估，并将评估的结果反馈到决策者以进行新一轮的政策修订。
　　我国再生水的质量监管体系尚在建立之初，因此目前的首要任务：一是制定关于质量监管的国家标准规范，二是设立执行监管职能的政府机构。建设部于2003年修订并颁布了《再生水回用分类标准》、《城市杂用水水质标准》和《再生水作为景观环境用水的水质标准》共三项标准，它们与已经颁布实施的《污水回用设计规范》和《建筑中水设计规范》一起构成了我国污水再生利用质量管制的技术标准基础。1999 年颁布的《城市供水水质管理规定》是我国供水水质监管的主要依据，但它没有考虑到污水再生利用的质量监管需求。所以我国目前还没有一部法规对再生水的水质监测做出系统的要求和体制上的安排。法律的缺位使我国的再生水质量监管面临着严重的问题。
　　实际上再生水作为城市的替代性水源，其质量监管完全可以纳入到目前的供水质量控制体系中来。目前我国城市供水水质管理实行企业自检、行业监测和行政监督相结合的制度，建设部门是供水质量监管的主管部门，城市供水水质监测体系由国家和地方两级城市供水水质监测网络组成：国家网由国家城市供水水质监测管理中心和直辖市、省会城市及计划单列市经过国家技术监督部门认证的城市供水水质监测站组成；地方网由设在直辖市、省会城市、计划单列市的国家站和经过省级以上技术监督部门认证的城市供水水质监测站组成。在现有监测网络的基础上，目前建设部正在着手建立“中国城市供水水质督查体系”，以强水供水水质监测和监督。我国现有的供水水质监管体系完全可以承担再生水的水质监测职能，并且这种做法能够充分利用现的体制资源、网络资源和技术资源。
3.2 污水再生利用产业的经济监管政策
　　由于污水再生利用产业兼有自然垄断性和公益性的特征，政府将会对其进行经济监管，管制的内容包括：价格管制、投资及财务监管、市场进入壁垒管制和垄断管制。
　　价格管制是经济监管政策的核心。污水再生利用属于城市供水服务领域，政府部门通常对这类企业的定价进行严格的规范和管理。目前我国对城市供水价格主要采取的是净资产收益率管制政策，这为污水再生利用产业提供了参照。但是供水领域的收益率管政策是激励不相容的，它不利于刺激企业提高经营效率、降低生产成本。若污水再生利用产业仍旧采用传统的价格管制政策将不利于该产业提高效率。为了管制再生水的价格同时又能够激励企业提高效率，采用激励性管制（incentive regulation）是一种可行的解决手段。激励性管制又称为绩效管制（performance-based regulation），这种政策将非直接竞争引入具有自然垄断特征的产业中，一方面激励企业提高效率，另一方面也能够保证企业的收益维持在一个较为合理的水平之上。在激励性管制政策中，一个污水再生利用企业所能征收的再生水价格不仅仅取决于其自身的供水成本，它还取决于其它企业的成本状况（或者是预先所设定的基准成本）。这种用作参照的企业绩效水平称为基准线（benchmark），它是用以衡量企业效率的参考标准。在绩效型管制中，污水再生利用企业的生产成本如果高于基准线水平，那么它的部分成本将不能够通过提高再生水的价格进行弥补，而只能自行承担；相反，效率高于基准线的企业将会获得更多的利润。这种激励性管制政策通过企业之间的竞争与相互比较（或者是与基准情景进行比较），能够有效地促使企业提高效率。激励性管制将涉及企业效率的比较（在水质相同情况下，通常为成本的比较），并且根据相对效率进行定价。从目前激励性管制政策的实践来看，主要有如下种类：收益率浮动折算法（sliding scale），标尺管制（yardstick regulation），部分成本调整（partial cost adjustment），合同菜单（menu of contracts），目标型激励性管制（targeted incentive regulation）以及混合型管制方案（hybrid scheme）。对于污水再生利用产业而言，前三种方法具有很好的适用性和很强的可操作性。
　　1）收益率浮动折算法，又称收益率幅度管制，即污水再生利用企业所允许得到的投资回报率被限定在一定的范围之内。
　　2）标尺管制，即将被管制企业的绩效水平将与同它情况类似的一组企业进行比较。
　　3）部分成本调整法，即将再生水的价格同企业在一段时期内的成本变化相联系。当企业的成本增加时，周期性调整后的再生水价格的增长幅度将会小于成本的增加幅度；当企业的成本降低时，再生水价格调整幅度也小于成本的下降，从而使企业能够获得更多的利润。在这种情况下，污水再生利用企业具有了成本节约的动机。
　　激励性管制政策的核心是将污水再生利用企业的绩效水平与基准绩效相比较，并且给予效率高的企业更多的回报。因此核心的问题是如何确定基准线。通常情况下，参照的基准绩效水平可以分为两类：最佳绩效水平和平均绩效水平。不同的参照对象对应不同的基准线，分别为前沿基准线方法（frontier benchmarking methods）和平均基准线方法（mean and average benchmarking methods）。从管制者的角度分析，这两种基准线方法的区别在于：前沿基准线方法着眼于企业之间的效率差异，并在管制改革之初用以缩小这些差别；平均基准线方法则更侧重于模拟情况相近的企业之间的竞争，或者当数据信息不足以支持前沿方法时往往也采用平均方法进行替代。
　　投资及财务监管是指政府对污水再生利用企业的设备更新、投资扩张及多元化投资经营行为进行管制。监管内容包括：（1）企业必须拥有足够的财力和管理资源来生产再生水并提供服务；（2）企业必须保证每年进行必要的设备维护、检修和更新投资，以保证合同期满后，污水再生利用设施仍能高效、稳定地运转；（4）企业进行多元化投资经营行为后，必须向管制部门重新证明有足够的财力和管理资源经营核心业务。
　　市场进入壁垒管制政策是指设置或拆除进入污水再生利用产业的障碍。需要政府发挥作用的是拆除由行政性命令而造成的行业壁垒、地区分割等妨碍市场公平竞争的准入政策。
　　引入竞争机制可以激励污水再生利用产业提高效率、降低成本和改善质量，而引入竞争机制的基础就是政府要对污水再生利用产业实行反垄断政策。尽管该产业具有自然垄断性，但只要保持市场进出的完全自由，潜在的竞争压力就会迫使市场上现有的企业采取竞争行为。所以可竞争性市场理论认为只要政府放松进入管制，新企业进入市场的竞争威胁自然会迫使产业内原有垄断企业提高效率。应当允许私人和国际资本进入这有利于引入竞争，扩大投资来源，推动现有的企业提高生产效率和降低生产成本。

参考文献

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　　[2] 北京市排水公司，清华大学环境科学与工程系. 北京市中水水价实施策略，内部研究报告，2002
　　[3] American Water Works Association (AWWA). Integrated Resource Planning: A Balanced Approach to Decision Making. Denver, CO: AWWA, 1994
　　[4] U.S. Environmental Protection Agency (US EPA). Guideline for Water Reuse. U.S.Agency for International Development, Washington, DC., 1992