制约城市水业发展的管理症结

傅 涛
（二〇〇四年二月）

　　近年来关于北京市水资源危机的呼声日益升高，水问题已经成了制约北京经济和城市发展的瓶颈，中央和北京市对首都水资源的问题都给予了高度的重视。在此背景下，北京市即将成立水务局，实施城市水业管理体制的变革并不出人意表。但是，制约城市水业的症结在那里？北京市的水业管理体制改革能解决城市水业发展的资源制约吗？

一、城市调水工程的生态破坏

　　城市作为现代经济社会的核心载体，一直是发展与资源制约的主要矛盾冲突点。水作为一种资源体系，具有特有的自然循环特征，但是在城市内，水又呈现从取水、净化、供水、排水、处理、回用的社会循环特征。
　　城市水系统的社会循环，与城市规划、城市建设、城市经济、城市生态、居民生活紧密关联。城市是水系统自然循环的关键节点，是产生水生态失衡的主要力量，城市规模越大，力量就越大；在水的社会循环不健全的城市发展初期，尤其如此。
　　社会长期忽略了城市节点的生态破坏力，一味从城市发展的需要出发，把水作为一种取之不尽的原料，没有合理体现水的资源价值。城市规模化的迅速发展使水危机终于成为城市发展的主要障碍。
　　在中国，水危机对大城市发展的困扰已有至少十年的历史。90年代波及天津、深圳、大连等数十座大城市的水量危机，以天津引滦工程、深圳东江引水工程和大连碧流河引水工程等远距离引水工程的实施暂时化解。远距离引水工程实际上是将城市资源与生态问题，用区域性扩大的方法进行了转移，将一个小系统的矛盾用大系统的容量来消解。这也是“工程水利”或者“工程供排水”的基本思路。中国地域广阔，在政府调控手段能够实施的前提下，政府没有充分考虑引水工程造成的深远影响。在这种“工程为先”思路下，水资源的战略属性也没有真正体现，虽然许多场合的许多人当时都在谈论着水危机，但是高层人士少有在战略层次、在生态层次真正对此予以重视的。
　　随着经济的发展、污染的加剧，水资源问题近来得到国际上的共同关注，水的战略属性目前已逐步获得各界的共识。国际专家预言，水将成为继石油之后另一种战略资源，最终决定一个国家或地区的核心竞争力的重要因素。国际有关机构正探讨制定国际标准的水价参照体系。
　　对中国而言，当远距离调水越调越远以至跨出了流域，当水资源危机日益严重以至真正威胁了首都北京的发展，当水源分配引发越来越多的区域矛盾，国家对水资源问题才真正予以了重视，水资源正逐步被当作一种战略资源来看待。
　　2000年开始，水利部汪恕诚部长较为系统性地提出由“工程水利”向“资源水利”转变，立意高远，具有战略高度。但遗憾的是3年来的具体举措仍延续“工程水利”的老路，水利工程管理的惯性与人员负担阻碍了“资源水利”的有效实施。如，对机构的变革渗透了过多的部门利益，对工程技术路线的选择受到了太多的行业制约，对大坝的生态反思始终缺乏深度和勇气。
　　建设部在2000年开始，业进行了城市建设与管理思路的反思，提出通过加强以城市为单元的“水社会循环”的优化，释放水资源在城市的生态平衡中压力。在污水回用、节约用水、污水处理上取得了长足的进步。但是建设部缺乏水资源统筹的思路和职能，水资源危机问题的根本解决决定于水资源管理部门。
　　城市用水的扩大和农业用水的失控是水资源系统失衡的主因，让城市水生态单元的趋于平衡，让农业用水趋于科学是实现水资源可持续开发利用的根本，也是“资源水利”得以有效实施的基本保障。

二、城市水业管理的职能纷争

　　水利部门提供的资料说，“中国目前已有1206个县级以上行政区域推行了水资源统一管理的水务局模式，这种城乡水资源统一管理的全新模式已占全国县级以上行政区总数的50％，占663个建制市总数的31％”。关于地方水务局的这组数字，近两年来一直是水业的敏感数字。在城市水业的业内人员看来，水务局的成立已经是水利部门所推行的水管理体制改革的标尺，由水利局为基础组建的水务局是实现“一龙治水”的根本标志。
　　自2002年开始，在水利部的积极部署下，全国开始推进水利管理机构的改革，受国务院部门职能分工的制约，管理体制改革选择了从地方开始。在水利建设资金的驱动下，在“水的统一管理”的理论和舆论引导下，水务局的成立在短期内获得巨大突破。在急迫需要水利资金和渴望增加水资源配置量的城市尤其如此。
　　水利部门认为，水资源统一管理对水资源优化配置起到了显著的作用。对涉水事务进行统筹考虑，强化水务统一管理，是解决城市日趋严重的水问题的有效途径。今后必须推行建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的统一管理城乡水资源管理模式，解决水资源管理中职能交叉、权责不清等问题。
　　按照国务院现有的职能分工，城市供水和排水属建设部门管理的领域。建设部门有关人员认为，水务局的模式仅适用于经济发达、城市化程度较高的地区，对于农村水利依然占很大比重的城市，不宜实行这种改革。建设部门认为，城市水业是重要的城市基础设施内容，是城市规划建设的重要组成部分，与城市的建设管理系统密切相关，是一个有机的整体，不能单纯为了解决水的问题，忽视其在城市范围内与城市规划建设的有机联系。同时认为，水资源的管理与城市供水、排水、污水处理、污水再生利用等城市水业使用领域的管理完全不同，不能将水资源的管理无限制地延伸到所有的水管理。
　　由水务局成立引起的部门纷争，引起政府高层的重视，2002年9月中央机构编制委员会办公室下发了《关于地方水务机构有关问题的通知》，对地方城市的水务机构改革踩了刹车。
　　与此同时，新修订出台的《水法》又将水主管部门限定在了“水资源统一管理”，而非“水的统一管理”。由此关于水务局的声音在官方正式场合暂时消失，但是水利部在年初所提供的数字说明，2003年以来，水务机构的变动并未真正停止。
　　随着中央政府的换届，2003年年中开始，水利部针对国务院职能分工，明确提出修改意见，要求将城市供水和污水管理划入水管理部门统一管理，2004年新年伊始，水利部又公开重提水务局，看来新一轮的职能之争的帷幕已经拉开。可以预见，职能纷争将成为2004年城市水业的行业热点，北京市水务局的成立更使纷争进一步加剧。

三、水业的经济属性决定了水业的管理体制

　　如何给水业一个科学的管理体系呢？在谈城市水业管理体制前我们先分析一下水的经济属性。从产业角度看，水具有资源属性、生产资料属性和商品属性三方面的经济属性，分别对应不同的价值体现方式和管理方式。国家作为水资源所有者，是水资源权分配的主体，并保留水资源的最终处置权，国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权。抛开水的资源属性以外，水的其它经济属性无异与其它商品。水资源和水的开发利用，可以类比与土地资源和土地开发利用。土地是更为敏感的国有资源，也是房屋不动产最基本的生产资料，同时依附土地开发的房产则是人们基本的生活和生产必需品。分析房地产的经济特征，我们看到，除了在土地资源权的国家所有和规划层面的政府分级宏观调控之外，房地产的开发、使用、经营均因其商品属性而充分市场化。
　　以水的经济属性为基础，水业管理可分做三个方面：
　　1、资源管理。水资源管理实施对象主要是在国家、流域或特定区域层面，管理目标的核心是流域和区域水系统的平衡，政府管理主要是体现代表国家利益的战略资源管理。针对水的自然循环的水资源统一管理是对资源属性的管理，其关键点是科学确定与城市等用水节点的资源输出量。
　　2、服务与市场监管。服务与市场监管实施对象主要在城市，进而辐射农村。是对水的生产资料属性，尤其是商品属性的市场监管。管理目标的核心是满足城市生产和生活的需要，政府实施服务和市场监管主要是体现公众消费者的利益，保障公共用水安全性和合理性。以城市为单位的水业社会循环错综复杂，与城市其他功能系统相互关联，其市场和服务监管更多与城市市政公用管理体系关联。
　　3、环境管理。环境管理的实施对象针对污染排放源，在环境节点上的核心问题是社会与环境的污染排放量与环境影响控制，政府管理主要是体现代表社会利益的约束性管理，应具有必然的独立性。
　　以上三种管理类型对应着目前城市水业管理的三个主要职能部门：实施资源统一管理的水利部门、实施市场和服务管理的监管部门（城管部门）以及实施环境影响管理的环保部门。
　　目前政府这三个领域的管理现状是：水利部门的主要精力在做水利工程建设管理上，以水资源为核心的资源管理远未到位；建设部门由于长期城市建设管理的惯性，以特许经营为标志的市场和服务监管体系还未完善；环保部门则在环保执法的手段和措施上力不从心。

四、城市水业管理体制的变革趋势

　　虽然各个城市都存在对水业的不同管理职能，但是不同的经济发展期有不同的管理核心。在经济粗放发展的快速增长期，水业以满足发展需要为核心，建设部门的管理成为主导，主要任务是支撑城市快速发展的需求；随着设施建设的逐步到位，随着城市环境压力的加大，环保管理的重要性逐步提升，在美国水业设施的监管主要由环保部门实施；当水成为战略资源，资源短缺成为发展的主要障碍，对资源属性管理的强化会成为一种趋势。
　　近年来，城市政府的水务局纷纷成立，虽然引来管理体制的震荡，恰恰也说明了资源属性在城市政府管理体系中比重的加大。城市政府普遍感觉城市水问题中水资源制约成为关键，期望通过成立水务局向超出市域的水资源领域延伸。
　　但是，资源管理与服务和市场监管以及环保管理并不成为因果，而是要根据具体城市水业的管理特征和产业特征来确定。另一方面，水资源管理的权限也不会因为城市水务机构的成立而改变，水资源配送的根本权限不在城市，因此，城市水务局的城立并不能根本改变资源配给的现状和矛盾。许多城市成立水务局的动机不纯，有些直接是作为争取国家水利资金和水源配给的筹码，更多的是出于部门间权利争夺，对解决城市水资源问题来说是避重就轻。已经成立并运行较好的深圳、上海水务局主要在实施的是市场和服务监管，在水资源管理上力不从心或无能为力，目前水务局在城市管理的领域分属基本还是在城市建设领域，由主管城建的市长分管。再例如，广东东江供水为香港提供原水，但不意味着需由东江供水局接管香港水务局才会高效，关键是要界定原水供应与城市需求的水量、水质和价格的节点值；事实上香港水务局主要是在城市内实施的是服务与市场的监管，资源调配的职能微乎其微。
　　以流域为基础的水资源统一调配与以城市为基础的水的有效使用之间，存在一个平衡点，需要依据生态规则，通过水资源的统一规划来确定配送水资源总量，这是解决城市水问题的关键所在。事实上，2003年新修订的《水法》，已经明确了水资源规划的法律地位。在具体实施中，水资源规划与城市发展规划在协调性方面存在具体问题。在一些调水工程规划的制定时，水利部门从水利工程利益出发，存在一种鼓励城市扩张水资源需求量的利益倾向，这势必将造成更大水资源失衡的生态压力，根本上背离了水资源规划对城市发展制约性的生态出发点。对城市政府来说，客观上造成一种只要成立水务局就会解决无限量的水资源的发展错觉。
　　水作为一种国家级的战略资源，作为国家水资源主管部门绝对不能助长、甚至主动引导城市用水单元的需求膨胀。调水工程的规模化思路需要深刻反思，如果把这种管理思路再无限制延伸到城市水业的使用领域，将对水资源造成根本的生态冲击。
　　事实上，城市水业管理职能的分立是水的经济属性所决定的，管理部门的名称不能根本改变客观的管理职能定位。

五、水能载舟，亦能覆舟

　　从目前中国水业发展的现状看，解决中国水业问题的关键在于建立资源平衡的水资源调配体系，同时建立支撑和约束农业用水和城市用水的资源分配机制。在市场化的背景下，不同属性的水业管理体系也呈现不同的矛盾和需求。
　　在城市水业的服务和市场管理方面，需尽快建立维护公共利益的监管体系和市场规则，无论是城市水务局也好、城市建设管理部门也好，关键要在城市水资源的界定总量下进行科学的优化管理、实施市场与服务监管，满足城市发展和生活用水需求；在水资源管理方面，重点工作应是还水生态以平衡，以集约的原则对水系统实施科学的系统规划，也就是变“工程水利”为“资源水利”，这项工作还远远没有完成，甚至没有真正开始。
　　水利部门在综述中国水资源状况是用了“有河皆干，有水皆污”的概括。但是，制约“资源水利”实施的主要障碍恰恰是水利行业长期引以为自豪的水利大坝。水利建坝的动机有防洪、交通和水资源利用，后来发展为以满足能源需求为主要目的。近年以来社会各界对大坝的基本思路进行反思，2004年1月原全国人大环资委主任曲格平指出，三门峡工程是一个重大的决策失误。黄河中游重要支流渭河变成悬河，多次发生水灾，学界早已公认其祸首就是三门峡水库。
　　根据水利部大坝安全管理中心资料，中国的水坝数量世界第一，全世界约12万座的各类水库中，中国就占了一半。20世纪50年代，为了“根治海河”，在白洋淀流域兴建了百余座大小水库，入淀的河道基本断流，包括海河在内的全部河流成为季节河。结果是白洋淀反复干涸，被“根治”了的海河出现了缺水和无水的危机，华北平原开始荒漠化。治淮半个世纪，淮河流域建成大中小水库5300多座。在5300多座水库闸坝的控制下，河流的自然水文性质被改变，水体稀释自净能力急剧下降。枯水季节，整条淮河基本不流动，成了死水，不仅“五毒俱全”，而且浓度极高。丰水季节，尤其上中游泄洪时，高浓度污染团便顺流而下，形成令人难以置信的恶性污染。这种状况，在一定程度上解析了“有河皆干，有水皆污”的根源所在。
　　由于水利大坝全球范围内引发的严重的生态破坏，弱化水利工程的能源利用属性，强化水利的资源利用属性已经成为国际方向。美国10年前水利工作的核心就已经由建坝改成了拆坝，日本和欧洲国家则更早地停止建设水坝，并向世界呼吁重新认识水坝对社会的经济效益。
　　然而，目前有关部门已在西南地区动工建设或拟在20年内建设的巨型水电站共10个，加上已竣工的四川二滩电站，这些项目的发电能力将相当于5个三峡工程。国务院日前又批准了雅砻江兴建锦屏巨型水电站等五个重点水电工程的建设。2003年的电荒使中国的水电开发将步入一个前所未见的时期。正如《21世纪经济报道》2004年1月的一篇报导中所说，“在缓解电荒与生态环境保护的权衡中，如果不能协调好，西部水电开发很可能演变成一场为了短期利益而进行的生态大破坏。”

六、结语

　　新一届中央政府将“统筹人与自然和谐发展”作为经济发展的重要原则。对水业来说，尽管城市平均用水总量已连续6年逐年减少，但城市水资源问题却日益严峻。这与北方地区降雨量减小等自然因素有关，更与水坝这看似与城市水业不直接相关水利设施密切关联。事实上水坝问题是造成城市水源短缺问题的核心因素之一。更让人担心的还是水坝建设反映出来的“盛世治水”思路，如果城市水业的管理秉承这种“水坝”思想，如果以建设大坝的思路来管理城市水业，可以想象城市水资源问题在短期解决后，我们的国家要付出何等的生态代价。
　　真正制约城市水业发展的问题是水资源的调配和生态平衡问题，仅从中国大坝的现状上看，就不难想象水资源管理目前所面临的巨大的工作压力和最为紧迫的任务之所在。在“资源水利”体系远为得以有效实施的背景下，水利部门将工作重心转向城市水业的应用领域是否舍本逐末？