城市水业的产权问题和产业化

傅　 涛　 陈吉宁　 张丽珍

（二〇〇三年十二月）

一、关于产权、产业化和市场化

　　“产权、产业化、市场化”不仅贯穿本文，也是城市水业改革中涉及和讨论最多的概念，在此先对其内涵予以明确。
　　中共十六届三中全会《决定》提出的完善社会主义市场经济是中国现代化建设的第三步战略目标，《决定》明确要求在垄断行业放宽市场准入，引入竞争机制。市场准入的通道是产权，产权是以财产所有权为主体的一系列财产权利的总和，是所有制的核心和主要内容，三中全会对产权多元化的大力推进，以及对股份制在公有制性质上的深刻认同，标志着中国市场经济改革的进一步深入。
　　目前，城市水业正经历两大转变，一是产业化，二是市场化。对城市水业而言，产业化的核心内涵是生产的连续性、产品的标准化、生产过程的集成化；产业结构是指产业的组织形式，是产业化状况的主要标识；市场化是用市场而不是以前的政府计划和干预来调节行业资源，市场化以效率为目标，以竞争为手段，以价格机制为基础；产业化是市场化的基础，而良好的市场机制又能促进产业化的发展。

二、产权改革标志水业市场化进入实质阶段

　　产权问题是城市水业市场化改革的核心问题。产权改革将从根本上改变传统水业企业的组织形式，既是传统企业改革的大事，也是社会资本进入的必要前提。
　　八十年代初开始，随着中央政府在水业投资主体的退出，城市地方政府逐渐成为城市水业的投资主体。十六大以来，我国国有资产管理体制又进行了重大调整，明确赋予了地方政府的出资人职能，地方政府已经完全享有了出资人的权益，真正成为城市水业的产权主体，也是产权改革的主角。
　　让我们共同回顾一下城市水业产权改革逐步展开的历程。在城市化高速发展、环保和水质要求不断提高的背景下，城市水业的投资总量普遍出现不足，由此引发的城市投资体制的改革探索与城市水业的产权改革紧密关联。
　　以水业建设项目招商引资为代表，八十年代末期开始了城市第一阶段水业投资改革，城市政府通过直接或间接担保，获得政府间贷款或国际金融组织贷款。在这一轮引资中涉及了主要大城市的100多个项目，引资未涉及产权关系。
　　在中央禁止城市政府参与担保等直接融资行为之后，九十年代中期开始了第二阶段投资探索，外资开始以合作经营并且保证固定回报的形式投资城市水业的水厂项目（基本不包括城市水业的另一关键部分——管网），同样回避了产权关系的明晰问题，只是明确了投资回报。
　　九十年代后期城市水业开始以大量的BOT（建设-运营-移交）方式为代表的第三阶段探索，首次将触角探进了城市水业的产权领域，BOT针对单个新建项目（主要是水厂项目），放开了一定期限的有限产权，实现了项目的有效融资，但是回避了城市水业的原有资产的产权处置。
　　随着水业企业改制的全面展开，政府公共管理职能与资产出资人职能的分离（政资分开），尤其是十六大以后，对水业企业的产权改革真正拉开帷幕，上海、深圳、合肥、济南、焦作等城市水业企业的部分股权转让，已经完成或正在进行。
　　由于产权问题的敏感性，不仅城市水业，整个中国经济体制改革，在过去都是更多注重经济关系的调整，而回避产权这个敏感的问题，希望绕过产权问题来调动各方面的积极性，提高各种资源的利用效率。但是，产权是市场经济的基础，当城市水业原有的投资体制不能支撑行业发展需要的时候，当城市水业外围经济关系的调整不能实质性推动水业的健康发展的时候，必然会触及产权这一核心。
　　市场化要求依从市场规律来调节资源，城市水业市场化有两大主角：一是作为规则制定和监管者的政府，二是作为竞争参与者的企业。对企业而言，产权问题是所有制问题，是企业最核心的问题。由于城市水业的社会公益性特点而致使水业改革与发展相对落后，制约水业发展的产业结构问题、投资不足问题、政企不分问题、效率低下问题等，根本点都在于产权关系的理顺。

三、水业产业结构不能适应市场化需要

　　城市水业虽与电信、铁路、石油、邮政、民航等行业同属自然垄断性行业，但受近二十年来地方城市投资占主导的影响，同时受制于成本倒挂的社会公益性质，城市水业具有了其他自然垄断行业一样的垄断和低效，但却没有像其他垄断行业一样形成有竞争力的产业结构。其产业结构目前不能适应城市水业市场化的需求，表现在三个方面：
　　一是产业分散、规模不足。城市水业的现状是产业整体分散，城市局部垄断。1000多家传统运营企业（或事业单位）和上万家设备、技术企业分布于600多个城市，产业分散、信息封闭、相对垄断、管理落后、各自为政。基本是以城市为范围的封闭经营，最大企业的市场份额不足3%。因此产业发展受到双重束缚，既有垄断而产生的低效，更有规模不足的制约。在目前进行市场化的改革中，产业发育的规模制约，比垄断的制约更大。因为，对于城市水业这种高资本行业，只有形成一定的企业规模，才能够在人才、金融、采购、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性竞争。
　　二是缺乏能适应新的产业特征和市场需求的市场主体。城市水业具有以下产业特征：经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、经营合同的长期性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性、资本的高沉淀性。这些特征决定了与之相适合的企业主体需要具有长期从业的战略，具有稳定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的产业规模和服务品牌。但是受地域经济的制约，城市水业恰恰缺乏这样的企业主体。
　　三是产业链发育欠缺。城市水业产业链所涉及的投资、建设、管理、技术设备、服务等方面存在不同的发育差距：投资环节未激活，运营环节低效和零散，设备、技术等配套环节混乱而无序，服务环节未得到重视和发展。

四、如何完成城市水业的产业整合

　　水业市场化是以产业整合为基础的。没有良好的产业结构，将无法实现企业间的良性竞争，无法实现水业市场化增加投资和提高效率的目标，无法保障城市水业运营的长效、安全和可靠。国际上主要国家在进行城市水业私有化或市场化之前，都不同程度地进行了产业整合，以优化产业结构。整合的目标为：适度扩大企业规模、树立服务品牌、增加企业竞争力、健全产业链。英国在1973年开始产业整合时，其水业产业结构跟中国现在的状况相似，有1000多个分散的水业主体。但是它用了16年时间整合成了10个区域型的水务集团，在1989年进行了全面的民营化。美国的私有化准备已经近十年，但至今仍未全面展开，除了政治因素外，产业结构未整合到位也是重要原因。
　　如何完成城市水业的产业整合呢？一是中央政府的行政手段，二是市场手段。由于城市水业产权归属地方城市，我们已不可能学习电信、航空等行业由中央政府开展自上而下的产业整合；同时，在中国积极推进市场经济的趋势下，行政整合与中国市场化进程相背。当我们无可选择地用市场手段进行整合时，传统水业企业的产权多元化改革为产业整合的突破创造了机会。应利用投资主体的多元化变革，在行业传统企业改制的基础上，以市场为主导，以资本结构的调整拉动产业整合的进行。
　　2003年以来，以资本为纽带的产业调整在中国城市水业已经逐步展开。国际资本、民间资本以及其它资本等社会资本，通过对传统行业企业的产权收购而进入城市水业的主战场，社会资本对原来地域性企业股权的收购，一是根本上改变了企业和资本的地域限制，二是有助于建立规范的公司运作机制，实现政企分开，三是资本的变更和追加会盘活原来的存量资本，为战略性扩张提供资本保障，四是扩大了以资本为纽带的企业集团的规模和实力。
　　传统水业主体的产权多元化，将从体制和机制上激活和优化传统的行业主力。社会资本的金融优势、机制优势将协同传统水业主体的经验优势和地源优势，快速提升和壮大城市水业竞争主体的实力，优化产业结构。

五、产权多元化将解决困扰城市水业的两大难题

　　产权改革对中国水业的影响将是深刻而深远的。城市水业产权制度改革和水业市场化进程密切关联，产权改革的主要形式是产权多元化，是建立多元化、多层次的产权构成。
　　1、产权多元化将有效增加投资
　　仔细分析我们发现，建国以来的前30年，中国城市水业（尤其是城市供水）发展迅速，从无到有，我们解决了85%以上的城市人口的供水问题；改革开发的20年来，中国的GDP和财政收入均增加了一个数量级，为什么反而出现了城市水业建设投资的困境？因为市场化和非市场化之间有一个本质的区别，市场化的资源是通过自发的竞争来实现调配的，而不是像原来是通过政府计划来分配的，这里的“资源”包括了资本、人才和信息等因素，尤其是资本因素。
　　城市水业的资本密集特点和资本高沉淀性特征客观要求它在投资层面上必须具有相当的资源集中度。计划体制可以让可以我们通过政府迅速实现这种资源集中；而市场化下，政府在资源配置领域的角色在弱化，先是中央政府在水业投资领域的淡出，后是地方政府的捉襟见肘。
　　城市水业市场化所依托的中国市场经济体系，其资源已经是分属多元主体、多个层次（包括国有、民营、国际、个人等各种主体），集中有两个办法，也是产权的两种形式：股权和债权。市场经济下必须尊重产权的所有，已经无法也不能通过非市场化的办法简单地改变归属，产权因此成为社会资本进入城市水业的桥梁。产权多元化成为解决城市水业投资不足的有效手段。
　　2、产权多元化解决企业主体缺位问题
　　九十年代中后期开始出现城市供水领域全行业亏损，主要原因有三个：一是成本的增加，外资在项目投资上的引入以及部分水业业务的剥离上市，所产生的还贷和回报需求加大了主体水业企业的成本；二是水价改革的不到位，使水价不能满足成本需要；三是传统企业管理人员臃肿、效率低下、成本攀升。对城市供水领域而言，管理效率低下的关键在产权上，在于资产主体的缺位。
　　如果说九十年代后期开始的，目前仍在进行的企业化改制是城市水业主体市场化发展的必然过程，那么以改制为基础和前提的产权多元化改革将是改善企业结构的根本。传统水业企业都是由原来事业单位转型而来，由于改制后基本都属国有独资的产权特点，产权归属表面清晰、实质模糊，资产所有者虚置、责任主体缺位。没有建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代企业制度。同时，一股独大的资产体制，纵容了政府对企业的过多干预，政企不分问题严重。
　　只有多元持股，才能真正明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。水业企业出资人的单一化和责任模糊化，政府在成本监管上的失位，以及城市水业的自然垄断的经营特征，都助长和掩盖了传统水业企业的成本失控。产权多元化根本上将建立现代企业制度和公司治理结构，能有力地约束企业内部成本，提高效率。
　　如果辅以成本管理的行业绩效管理平台，企业效率的提高将最终使消费者收益。（此点在以后的蓝皮书中专门论述）

六、资产结构的不合理制约了产权改革

　　资产结构的调整是有效进行产权改革的前提。目前城市水业资产的现状是存量巨大而增量不足。几十年的建设投资为城市水业积累了4000多亿的资产，并大部分已经以资本形式注入了传统水业企业。如果能借产权改革的时机，将这些存量资产部分转化增量资产，将实质性为城市水业投资带来突破。
　　但是这种产权转让面临两大障碍。一是资本构成问题，目前城市水业资本大部分为沉淀性资本，其中管网占50%左右，部分资产尤其是排水资产由于原来的事业管理体制，产权界定不清。二是资本收益问题，现行水价体系不能满足社会资本的基本投资回报，两方面原因：一方面水费不足，供水价格普遍不能满足投资收益，污水收费甚至不能满足运营成本；另一方面，受到收费性质的制约，污水收费仍是行政事业性收费。
　　鉴于以上资本结构状况，如何解决水业沉淀资产的投资收益问题成为传统水业企业产权多元化面临的最大难点。要实质性推进产权多元化改革，与其他资本形式实现多元化产权融合，必须由政府资产管理部门结合国家政资分开的要求，先行完成城市水业资本结构的调整。资本结构的调整可依从以下原则：
　　1、业务分离原则。虽然城市水业是自然垄断行业，但其业务有垄断性业务和非垄断性业务之分，国有资本应逐步推出，进而完全退出城市水业业务中的维修、工程、技术设备、直饮水以及部分服务等竞争性业务，主业通过市场竞争选择配套辅业。
　　2、资本合理收益原则。城市水业在统一运行管理前提下，将资产分步纳入产权多元化范围。根据不同城市的水价情况、财政实力和资产情况，参照行业平均资产回报率，计算核定出需要纳入出让范围的主业资产比重。根据资本沉淀性先强后弱的原则，政府合理保留一定量的资本沉淀性相对强的非赢利性资产，并根据水价不断调整到位，逐步增加纳入产权多元化的资产比重。
　　3、资产界定清晰化原则。在政府和新的产权主体之间建立收益清晰的资产结构，为产权多元化留出接口，资产分步纳入的过程是不可逆的，不能根据政府的意愿随意调整，造成新的政企不分。
　　4、监管并重原则。企业对产权的收购自然获得相应的特许经营权，政府需同期建立规范而严格的行业成本、服务和水质监管。产权改革的尺度，应依据监管能力不同而设定，使产权多元化后取得的效率收益能使公众与企业共同得益，使资本多元化后的利润需求主要来源于效率的提高。
　　5、排水管网的特殊性原则。排水管网由于沉淀性最强，应在水费足以支撑行业全成本收益的情况下，才纳入新的产权主体，鉴于水价的敏感性和排水的公益性，在财政条件许可的城市可以考虑将排水管网永久性置于政府非赢利性资产框架之内。
　　6、对于城市水业新增项目的投资，也可根据结构清晰的原则，按照企业投资主导、政府资金在部分领域配套的方式进行，政府投资部分可用委托管理的模式统一管理。
　　补充强调一点，即便是分步纳入产权变更，但城市水业资产一定要统一运营管理。国际水项目的教训表明，城市水系统间各个部分（干管与支管间）以及收集系统与处理系统间的协调问题，根本上决定投资和运行效率。城市水业的存量资本可以分步纳入产权改革，但是城市水系统（包括管网）的运营管理必须保持完整性，对未纳入产权改革的资产可以委托或低价租赁的形式由运营商统一管理，让主体企业面向最终用户。系统管理的完整性是实现效率的必要保障，管网、水厂以及服务的统一是城市水业自然垄断性的行业特征的要求，对用户来说有助于提高服务，对政府来说利于监管和责任追索，对企业来说面向最终客户的现金流有利于获得资本市场的认同。