城市水业产业化、市场化的内涵与关系

傅涛　 王希希

　　产业化、市场化已经成为城市水业改革与发展的主要方向。继国家有关部门相继颁布了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公共事业特许经营管理办法》等相关政策以来，各地相继投入了城市水业产业化、市场化改革的探索与实践，“产业化”、“市场化”成为城市水业改革中涉及和讨论最多的概念。但是各地政府在实际的改革推进过程中，对于产业化和市场化的具体概念、内涵、手段以及相互关系不能清晰的区分与把握，普遍了混淆产业化与市场化的内涵。对于产业化和市场化概念及其关系的误解和偏离，不利于把握城市水业发展的正确方向、选择有效的改革方式与途径，最终可能会偏离城市水业改革的目标。

1 产业化、市场化内涵

　　对政府而言，城市水业改革与发展的核心目标是要提高效率和效益，即通过提高行业运行效率，确保公众利益、社会效益。而产业化和市场化都是实现目标的中间手段。
　　所谓产业化，又称工业化，是指形成一个产业的过程，其核心内涵是生产的连续性、产品的标准化、生产过程的集成化。对城市水业而言，其产业化改革就是要建立清晰的资产权属结构、需要建立相对健全的产业链、需要有高层次的产业主体和产业结构、各产业链环节间需要合理的投资收益保障，并以明确的价值核算来串联。
　　市场化就是利用市场机制代替原有的政府计划和行政干预来调节、分配行业资源（包括资本、人才、市场等在内的广义资源）。市场化以提高行业运行效率为目标，以竞争为手段，以价格机制为基础，需要建立适应行业特点的竞争机制和政府监管机制。虽然国际上对于城市水业改革存在是否必须私有化的争议，但是都一致认同提高效率的目标。市场化就是要利用市场机制，建立符合城市水业特征的有限而有效的竞争机制，降低行业运行成本，提高运行效率。
　　城市水业的产业化和市场化发展不是孤立的，而是相互关联的。产业化是市场化的基础，市场化必须建立在良好的产业现状基础之上；而良好的市场机制又能引导和促进产业化良性、高效地发展。产业化是市场化的基础，没有良好的产业基础，市场机制就无从谈起。以产业主体为例，如果没有成熟、优秀的企业主体就无法形成有效的竞争，即使存在竞争也会产生相互压价等低水平、低效率的恶性竞争。如果没有良好的产业化基础就进行市场化，那么政府无从监管，企业经营风险激增，最终会损害公众利益和社会利益。另一方面，产业化的核心是改变了原来的投资、建设和运营体系，但如果不能引入市场化的机制和手段，产业化不能从根本上保障行业的高效率运行。所以我国城市水业改革要创建符合市场经济规律的产业化改革体系。

2 我国城市水业产业发展现状与问题

　　要想合理地部署我国城市水业产业化、市场化的改革发展进程，首先必须对我国城市水业的产业发展现状进行客观且全面的分析与评价。
　　目前我国城市水业的产业化现状主要存在以下几方面的问题：
　　一是水业产业结构问题。我国城市水业整体分散，城市局部形成垄断。1000多家传统运营企业（或事业单位）分布于600多个城市，基本是市域范围内的封闭经营。产业分散、信息封闭、相对垄断、各自为政，最大的企业市场份额不足3%。因此水业产业发育受到双重束缚，既有垄断而产生的低效，更有规模不足的制约。在目前进行市场化的改革中，产业发育的规模制约，比垄断的制约更大。因为，对于城市水业这种资本高沉淀性的行业，只有形成一定的企业规模和品牌，才能够在人才、金融、采购、服务、成本控制和信息等领域进行优化，形成良性的市场化竞争。
　　二是竞争主体问题。城市水业具有经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、经营合同的长期性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性、资本的高沉淀性等特征。这些特征决定了与之相适合的企业主体需要具有从业的长期性，具有稳定的、低成本、大容量的金融通道，具有一定的产业规模和服务品牌。但是受地域经济及其他条件的制约，我国城市水业恰恰缺乏这样的企业主体。城市水业产业链的投资、运营等核心环节，现有的竞争主体都不够强大，市场份额小，应对市场风险的能力较弱，没有形成自己良好的品牌和声誉。因此在市场竞争中仍然存在很大的风险和不确定性，无法形成良好的市场竞争。
　　三是产业链各环节总体发育不良。城市水业产业链所涉及的投资、建设、管理、技术设备、服务等方面存在不同的发育差距：投资环节未激活，投资主体多元化改革仍处于摸索阶段；运营环节低效和零散；配套环节的数万家设备、技术企业则混乱而无序；服务环节未得到重视和发展。
　　四是水业资产界定模糊。水业投资在政府公益性和市场收益性之间徘徊，对于水业资产究竟是公益性资产还是收益性资产，或水业资产中哪部分是公益性资产、哪部分是收益性资产没有得到明确的区分。资产结构的模糊又导致投资结构的模糊。
　　可见，我国城市水业的产业发展水平总体上还不能适应城市水业市场化的需求。只有当我国城市水业产业化解决了诸方面的问题，才能建立相对完善的市场化运作体系，在此之前只能选择性地进行市场化尝试。当然制约市场化发展的除产业化基础外，还有政府角色转变、公众参与机制，以及投融资体制等方面的因素，本文不做详述。

3 市场化手段必须与产业背景相适应

　　以BOT（建设-运行-移交）为代表的项目融资方式，是国际通行的市场化的项目运作模式之一，在许多经济转型国家中达到广泛应用，近年来在我国更是如火如荼。在实际运作过程中，许多人将BOT视为产业化操作手段，事实上BOT是一种市场化手段。BOT模式之所以在我国流行，与我国城市水业产业化发展水平极其相关。我国大部分城市的水业产业基础差，产权关系模糊，产业发展和公众支付能力无法支撑或很难支撑产业链各个环节的整体市场化，只能将单一水厂项目（新建或已建）从水业系统予以割裂，因为单一水厂项目比较容易明确产权和收益，进行市场化运作。但是，另一方面，水厂单元与城市水系统的人为割裂，使市场机制无法面向最终消费者，产生了“固定回报”的质疑隐患，更使其成为以后实现水系统整体市场化运做的障碍。
　　城市水业的整体产权转让是更为深入的市场化模式，也是更加适应城市水业产业特征的模式，但是，产权整体转让模式的采用更需以产业化程度为基础。目前，我国城市水业采用整体股权出让的成功案例基本都发生于产业基础较好、产权关系明确的地区。2002年，国际集团威立雅收购了上海浦东自来水公司50%的产权，是连同管网和服务在内的整体收购，项目成功的一个重要原因是浦东属城市新区，没有历史遗留的问题，产权和业务的界定均较清楚，容易实行市场化操作。2002年重庆江北自来水公司向中法水务出让60%股权的整体产权交易能够顺利实施，有一个同样的主因，江北自来水公司地处新区，产权界定清楚。2003年深圳水务集团股权的出让之所以成功，也是由于深圳是新建特区，具有较好的产业化基础，相对于其他城市其市场化机制较健全，所以能进行水业整体的市场化。

4 结语

　　城市水业的市场化推进必须是个渐进过程，要根据各地的产业化发展水平采取不同的形式逐步进行。在推进市场化的同时，政府需充分认识促进产业化发展的重要性，产业化是实现市场化的基础和保障。英国在实现民营化、私有化之前，花费了16年时间，通过产业整合，进行了深入而细致的产业化准备。城市政府可以结合目前中央提出的政企分开、政资分开的要求，通过传统水业企业的产权改革、城市水业的资产结构调整、投资结构调整，实现水业的产业整合、产业主体的扶持，奠定水业的产业化基础，从而为城市水业市场化运做提供条件。