中国水资源问题的根节何在？

傅涛

　　近年来，经济总量的迅速增加使水资源总量日显稀缺。城市化趋势和区域经济的进一步集中，更加加大了水资源的局部负荷。日益严重的环境污染，又使这一负荷进一步加剧。环境污染防治的形势则同样严峻，大量的投资收效甚微，中国水问题面临前所未有的困惑。水资源问题已经成为经济发展、人民生活水平进一步提高的瓶颈。水资源继石油之后成为新的、全球性的战略资源。同时，严峻的水环境问题则成为附着于快速发展的中国经济之上的另一深刻的痛点。

1、水资源总量到底够不够？

　　我们需要正视，中国人均水资源是世界平均水平的四分之一，且时空分布不均。但是我们也应看到，我国的人均水资源仍是以色列的6倍。仅就人口经济相对集中的北京而言，人均水资源大大超出以色列，还远未到真正危及生存的程度。
　　同时，随着中国经济的不断发展，城市化水平逐步提高，城市人口比94年增加的50%，但是，自从94年以来，全国城市用水总量一直在总体下降；全国城市用水从94年的488亿下降到2003年的466亿。下降的原因是城市经济结构的调整和城市节水工作的深入开展。以北京为例，万元产值取水量从1981年的357立方米下降到2003年的14.5立方米。工业用水重复利用率由过去的48.57%上升到89%。
　　 另一方面，据国家气象总局的资料，北方地区在经历了1999-2002年的枯水期之后，2003年开始就已进入4-5年的相对丰水期，国家气象总局称2003年是1961年以来第二个多雨年，北京地区2003年的降雨量较2002年同期增加了12%。2004年中国总体降雨量也将进一步增加，华北北部和西部更是多雨带，将偏多20-40%，北方主要河流海河和黄河流域水量将激增。
　　 但是水利部门的报告显示，2003年的降雨没有有效增加城市水源水库的水量，北京市大中型水库蓄水量却减少了约22%，可利用水资源量比上年减少6.58亿立方米，其中密云水库减少2.5亿立方米。2004年的高降雨能否缓解北方的水危机也在未知之数。

2、究竟是什么因素加剧了水资源危机？

　　作为一个具有大高差国土特征的大国，中国历来以治水而立国。建国以来我们发展了强大的水利能力，我们拥有85000多座水库，总量是世界第一；而我们的水资源总量仅为全世界的1/17。理论上讲，这些大坝和水库已经使我们拥有了世界上最强大的水资源调蓄能力。
　　 但实际上却不是这样，我们的大水库主要功能是防洪和发电，小水库则主要用于农业灌溉。不仅没有很好地发挥水资源的调配作用，而且成为水资源越来越紧张的根源。
　　 20世纪50年代，为了“根治海河”，在白洋淀流域兴建了百余座大小水库，入淀的河道基本断流，包括海河在内的全部河流成为季节河。结果是白洋淀反复干涸，被“根治”了的海河出现了缺水和无水的危机。
　　 治淮半个世纪，淮河流域建成大中小水库5300多座，水资源利用率达到60%。在5300多座水库闸坝的控制下，河流的自然水文性质被改变，水体稀释自净能力急剧下降。河道的干涸和污染，大大降低了水库间的水量调配的能力。1994年十年以来国家为治理淮河污染累计投资近600亿，却收效甚微，与水资源过度利用开发密切相关。
　　 密云水库汇水区内建有各类挡水堰、拦河坝约500处，在北京就有200处，这是减少入库水量的直接原因。
　　 国际公认的河流开发警戒线是40%。在中国很多河流的开发利用率都超过这一数值，辽河、淮河、黄河地表水资源利用率分别为62%、60%、56%，海河更是接近90%。
　　 因此，水资源不足问题主要是水资源过度开发问题，是水资源配置和协调管理的问题。
　　 诚然，大坝工程对防灾减灾功不可没，但是由于对大坝工程缺乏以资源和生态为原则的约束和科学规划，水利工程又成为产生水资源问题的关键原因之一。

3、水资源责任主体的缺位

　　水资源管理的权利先行，责任后置，已经在地方造成水资源调配与工程的利益捆绑。让水利工程的实施者承担水资源的所有权是原来计划经济行业管理的合理延续，但现在已经不能适应水资源作为战略资源的发展需要。虽然《水法》规定了水资源的国家属性，但是我们却没有形成真正的资源管理体系，从而造成水资源责任主体的缺位。
　　 按照国务院“三定”方案，水利部是国家水资源管理的职能部门，但是水利部同时也是水利工程的实施者的管理者。资源管理属于国家资源的调控，管理手段是规划和协调，而水利工程管理则直接实施工程建设和投资，与资源管理大相径庭。
　　 在这样的管理体制下，我国基本没有形成到位的水资源的管理者和责任者。水利工程与水资源的合属管理体制，必然造成不同程度的政企不分和利益关联。因此，虽然《水法》明确了资源管理的责任，但是国家水资源管理的职能实际上是长期缺位。由于对水资源管理的忽略，在界定流域和城市之间用水关系的水资源体系规划中，从理论、方法、原则以及操作上都存在不同程度的漏洞和错误，助长了城市区域经济的不平衡膨胀（如：山西万家寨引水和南水北调的水量过大），也严重打击了非传统水源开发政策的有效制定。
　　 水利部提出由“工程水利”转为“资源水利”，是顺应社会发展变革的趋势，具有战略眼光。但由于防洪任务的艰巨，工程水利必然长期存在，无法根本舍弃；而“水资源管理”根本上是一种资源的宏观调控手段，虽有共同的管理对象，但与水利部门长期从事并擅长的工程管理完全南辕北辙，因此，这种转变必然是艰难的，在某种程度上讲是难以实现的。
　　 目前体制下的水资源管理者往往注重开源，忽略水资源系统内的优化。因为开源工程不仅能够功成名就，而且能够名利双收，能出院士，还有工程收益。忽略系统优化，将使设施不能发挥应有的功效。由此不难理解我国空有世界最多的水库总量，却不能对水资源进行合理有效的调蓄。
　　 为真正有效地实施水资源管理，代表国家利益的资源管理必须与具体工程实施相分离。建议尽快将水资源管理与水利防洪工程的行业管理职能相分离。同时，鉴于水资源的战略地位和关键性，建议在国务院之下成立独立的国家水资源规划（协调）委员会。其主要职责是完成流域间，以及流域与城市间的水资源系统规划和统筹分配工作。工作的形式是水资源规划和利益协商。

4、重视农业的用水浪费

　　水利工程拦截的水资源用在了哪里？
　　 目前中国用水结构存在严重失衡：全国农村用水量大约占70%（个别省区达到95%）、浪费严重，农业单位产量耗水量停留在原始阶段，与城市化和现代工业化的集约化生产反差巨大。
　　 《水法》规定了水资源的国家所有，由于原来供需矛盾不是十分紧张，加之所有者责任主体长期缺位，水资源实际是属地占有，谁拦了就归谁。因此产生了每条河流都存在的成百上千个不同规模的大坝或围堰。农业用水的廉价和随意的占有，根本上导致水资源严重浪费和使用低效。
　　 资料显示，北京市可利用水资源量为41.33亿立方米，城市总用水量约9亿立方米。而农业用水的比例约45%左右，且浪费严重，而农业GDP在北京仅占6-7%。因此，相对农村用水和水利工程而言，城市用水已经走向集约。提高农业用水效率才是北京水问题解决的根本。
　　 如果能从农业用水中节省哪怕10%的用量，将极大地缓解北京城市用水的困难。但是，由于没有合理的利益机制和责任机制，农业用水的管理几乎成为的盲区。急需改变以前自然分配、按需供给的农业水源管理体制，将农业用水纳入水资源管理的核心工作。以适应将水作为重要资源集约使用和分配的经济体制。尤其是在城市化程度高的地区，如上海、北京、深圳等，应该以高效为原则，将农业用水纳入以城市为中心的统一管理和调配。要求城市通过合理补偿机制，加强农业用水的优化和节水，以减少跨流域调水的需求。

5、城市水务局的合理定位

　　十六大确定了中国建立社会主义市场经济体制的方向。需要建立国家宏观调控下充分发挥市场配置资源基础性作用的管理体制。政府经济管理职能的转变至关重要。市场经济体制下的政府职能主要是统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
　　 按照十六届三中全会的要求，城市水业改革目前的主导方向是市场化。水业服务的提供方式，由以政府为主导的公共福利式逐渐转型为以企业为主导的投资收益式。这种转性的根本前提是政府管理职能的转变，政府主管部门必须由具体实施者转为调控者和监管者。
　　 城市水业的自然垄断性，使水业与一般竞争性行业管理有所不同。这种不同表现在：政府不仅要实施宏观调控（包括水资源的调控），也要代表公众利益实施直接的市场监管，市场监管的内容主要包括，价格、服务、质量。
　　 代表公众进行监管的实施主体主要是地方城市政府。
　　 因此，原来的城市水业管理机构，需要进行以下方向的改革：一是“退”，政府退出城市水业具体服务的提供；二是“转”，政府转为代表公众利益的市场监管。虽然目前大部分地方政府的公众利益代表角色转型缓慢，存在管理严重错位问题；虽然支撑水业市场化的政府监管的保障体系还远未完善，但是，这一定是城市政府职能变革的根本方向。
　　 代表公众利益的行业监管将是市场机制下城市水务管理部门的根本职能。鉴于水资源的流域性，某一城市的水务局如果具有水资源的职能，主要是资源在一定范围有效使用的系统优化，而不是资源总量的调配。因为调配的职能根本上在流域和国家层次，而不在城市。因此，在城市化发达的地区成立水务局的方向直的肯定，但是根本的职能应是执行市场监管。

6、水管理在不同管理层次上的责任不同

　　水资源的国家所有属性和水资源的战略资源高度，决定了水资源的重要性和高层次性。
　　 水资源管理的主要内容是国家对水资源的调配和体系规划，它与国家的发展战略、经济结构、区域经济总体规划直接关联。核心手段是调控，需要从国家的角度（至少是流域的高度）来统筹考虑。是关系到国家综合调控部门、经济发展部门、水利部门、建设部门的综合性业务。因此是在国家层次上的一项十分重要的工作。
　　 城市作为在国家水资源总量的限制性规划下的使用单位，资源管理的属性已经极大的弱化，城市角色核心的任务是在水资源限制的范围内，最为集约而有效地使用有限资源以满足城市发展和生活的需要，更要承担公众利益的代表角色。
　　 因此，中央和城市在水管理上有不同的重心。也就是说中央政府在资源管理上必须有明确而有力的职责，而在市场监管上则是指导性的；城市政府在资源管理上是概念性的，而在市场监管上却具有明确的责任。
　　 进一步强调，城市政府需要有效的实施市场监管，但不能以任何方式直接参与具体的市场经营，以免造成新的政企不分。
　　 分权管理的原则需要依据管理的科学性而确定。水资源的管理，理论上也可以并入国家资源管理的统一体系，但是目前鉴于水资源的战略特性，为加强管理和协调，水资源从国家到流域的独立管理可能更为有效。

7、政府在流域水资源管理的责任缺位

　　《水法》规定“水资源属于国家所有”，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”；《环境保护法》规定“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”
　　水的流域性特征决定了在流域层次，必须有一个政府属性的责任主体。但是在流域层次中国一直没有一级具有政府属性的管理机构。目前的各流域水利委员会是事业单位属性不具备资源管理和污染责任的职能。政府属性与失业单位属性有着本质不同，政府属性决定其机构应对属地的公众负责，而事业单位则是对主管上级负责。　　流域一级政府的空缺使流域污染规划不能有效实施，跨行政区域的流域污染治理无法真正落实，使水资源规划和调配成为空话。因此我们认为，在组织机构上强化流域的责任和管理是实现水管理体制改革的有效举措。
　　在水资源日益紧张，污染日趋严重，城市水业市场化不断推进的背景下，目前现行的水管理和责任体制已经不能很好地支撑现代经济体系的要求，急需进行体制的全面改革。而水管理体制改革的方向应符合以下原则：资源管理的调控性原则、市场监管的科学性原则、政企分离原则、精简原则（同类职能合并）、权利相互制约原则。