统筹不简单等于统一管理

傅涛

　　2005年2月4日，水利部发布了《深化水务管理体制改革指导意见》，从五个方面系统阐述了水利部对待城市水业管理体制的看法和意见。
　　该意见体现了水利部门对城市水业管理体制改革的关心和努力，是近5年来水利部推进水务体制改革以来第一次系统地发出指导意见，因此，也是水利部进一步向城市水业管理迈进的号角。
　　从《意见》的总体内容上看，吸收了目前水务体制改革中的许多经验和研究成果，基本符合目前体制改革的方向，但是也存在个别内容值得商榷。鉴于水务管理体制问题关系市场化改革的方向，关系市场的竞争秩序，关系政府的监管体系的建立完善，这里以讨论的形式提出系列评述，仅代表个人意见与同业交流和讨论，也希望对有关部门的工作有所帮助。
　
　　评述之一：统筹不简单等于“统一管理”
　　《深化水务管理体制改革指导意见》开章提出“ 进一步提高对水务统一管理必要性的认识”，并且强调“水务统一管理是贯彻科学发展观的具体体现，是统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展的重要措施，是贯彻中央治水方针的实际行动。”
　　中央提出的“五个统筹”是可持续发展思想的延伸，落实在水管理上将其简单理解为“统一管理”的不当的。
　　在水管理领域，国际上倡导的理念是系统水管理体制，在水资源成为国际性战略资源的背景下产生，并在以下水业特征下得到强化，这些特征包括：水资源总体稀缺，在一定区域内存在严重的供需矛盾；环境污染的加剧，使以保证高质水资源为目标的生态环境保护工作迫切；人口的不断增加、社会经济的快速发展，使围绕水资源的开发与利用的各级政府、政府部门、利益团体之间的利益冲突日益突出；水资源管理体制的弊病导致无法实现真正的水资源管理，水业管理效率低下、缺乏依法规范的管理；水业建设与设施运营管理的资金短缺。
　　在以上背景下产生和强化的系统水管理体制，是指以水资源为核心推进资源协调利用，人与自然协调发展为目标的管理体制，是维系生态系统稳定的情况下实现最有效的经济社会可持续发展的保障。
　　应该说，系统水管理体制是中国水业管理体制的发展方向，它以可持续利用为管理出发点，以水资源的高效利用为目标，不是简单的统一管理，而是具有以下特征：
　　¨ 流域性，以流域为核心组织和协调水资源分配
　　¨ 科学性，分层次、分领域的系统管理体现水系统的固有属性
　　¨ 高效性，根据经济优化的原则让水资源的从低效的农村流向高效的城市，并通过运营监管，优化水资源在城市为单位的社会循环各环节的效率，控制城市需水总量
　　¨ 经济性，以包括资源水价在内的收费体系支撑水系统运转，发挥价格的调节作用
　　¨ 协同性，通过不同用水者共同参与，体现不同方面利益的协调
　　¨ 约束性，需要水资源生态稳定为前提，改变以经济发展需求为出发的水资源管理模式，形成水资源“以供定需”的模式
　　系统水管理不仅是一种理念，也是一个逐步建立系统管理体制的管理提升过程。在不同的政治、经济背景之下，会表现出不同的管理模式。但是系统水管理的目标和特征是确定的。因此，总结以下两点结论：
　　1、 系统管理不是简单意义上的统一管理
　　水系统的综合性使其与诸多方面紧密关联，大到经济、社会、政治因素，具体到城市建设、城市规划。把“系统管理” 简单地理解为“统一管理” ，理解为管理职能的一体化是对系统管理曲解。事实上，水作为重要的战略资源的公众必需品，其责任主体是人民政府，越是水资源稀缺，越与社会经济关联大，越不可能单一部门进行统一管理。如果要有统一的责任主体，那也是各级人民政府。
　　2、 水管理在不同管理层次上的责任不同
　　水资源的国家所有属性和水资源的战略资源高度，决定了水资源的重要性和高层次性。
　　水资源管理的主要内容是国家对水资源的调配和体系规划，它与国家的发展战略、经济结构、区域经济总体规划直接关联。核心手段是调控，需要从国家和流域的角度来统筹考虑。是关系到国家综合调控部门、经济发展部门、水利部门、建设部门等的综合性业务。
　　城市作为在国家水资源总量的限制性规划下的使用单位，资源管理的属性已经极大的弱化，城市角色核心的任务是在水资源限制的范围内，最为集约而有效地使用有限资源以满足城市发展和生活的需要，更要承担公众利益的代表角色。
　　各级政府在水管理上有不同的重心。也就是说中央政府在资源管理上必须有明确而有力的职责，而在市场监管上则是指导性的；城市政府在水资源管理上是概念性的，而在市场监管上却具有明确的责任。