水业市场化改革第三阶段的转变

傅涛

　　一、城市水业正进入改革的第三阶段
　　2002年12月，建设部以相当的勇气，在理论研究不到位的背景下，发布了《关于加快市政公共行业市场化进程的意见》，总结了水业改革的经验，明确了市场化的改革方向，终结了多年来市政公用设施是否能够进行市场化的争论。之后，2003年，中国城市水业改革进入了市场化元年，建设部占据了水业市场化改革的主导地位，其后的水业改革称为水业市场化改革。2003-2004年市政公用事业市场化的方向得到中央和国务院的多次高度认同。伴随着改革的深入，2004年成为水业的产权改革年，2005年则成为水业改革的监管年。
　　2005年，中国城市水业的改革在探索中进入第三阶段。总结前两个阶段的特点，第一个阶段的核心是市场开放，打破垄断；第二阶段是引入竞争。前两个阶段的改革均是以投资和产权问题为核心，政府市场化改革的动机更多是在解决投资不足问题上。第一阶段强调了开放，第二阶段强调了竞争机制。但这两个阶段共同的核心都是在投资和产权上。
　　对投资和产权的偏重是中国巨大的资金缺口所决定的。目前，城市水业改革正逐步迈进第三个阶段，改革的目标也开始逐渐重视并回归效率的提高。而具体的表现就是开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。
　
　　二、第三阶段的改革特征
　　第三阶段的改革在具体的操作思路上与以产权为核心的改革有很大不同。
　　首先，第一、二阶段都是以产权为核心的改革，改革的主导是资产部门，或者是主管改革或投资的市长。虽然国家国资委成立不久，地方政府的国资部门仍未健全，但是以前进行的决大部分水业市场化改革里，都是在资产方主导下完成的。改革主导的动机在于吸收资金、盘活资本，基本上是为了解决城市建设投资不足的问题。而进入改革第三阶段的核心标志是开始关注效率，因此需要以负责监管的政府部门来主导改革。提高效率、增进服务是水业市场化改革的终极目标。在改革的第三阶段至少开始面向这一终极目标，开始以一种理性的思考面对水业市场化改革。
　　其次，前阶段的改革关注水厂单元的建设，注重以新建设施为代表的增量部分。在第三阶段将更加关注整个水系统的优化。水业设施是由水厂和管网等诸多设施组成的系统，某个单元的优化，能促进系统的优化，但并不等于系统的优化。消费者支付的水价，是对系统服务的付费。因此对提高城市水业效率而言，是以系统优化为目标，而不是单元优化为目标。
　　另外，正是基于以上的转变，第三阶段会转成以监管为核心的改革阶段，注重过程和实际服务成效的改善。从而使公众在水质、服务水平和价格上受益，而不仅仅是政府解决投资问题。因此，第三阶段的改革更能得到公众的理解、参与和制约。
　
　　三、本次论坛的案例选择特点
　　我们组织的这次2005城市水业战略论坛精选了近年来发生的11个典型案例。这11个案例中大部分，我们在建设部和国际组织的委托和资助下，做过现场调研，也跟有关方面进行了交流。这11个案例也体现了不同阶段的特点。
　　案例中有五个是BOT和TOT的案例模式，有四个是水业中尝试和探索性的水系统的整体股权合作的案例，有一个包括管网在内的设施运营管理案例，还有一个复合的案例。BOT和TOT项目都是针对水厂单元的，而整体股权合资或收购则是针对整个水系统的。由水厂单元转向整个系统已经成为目前市场变革的趋势，成为水业主流投资企业的核心业务方向，也显示了第三阶段关注系统优化的特点。
　
　　四、不同阶段的项目有不同的出发点和侧重
　　本此会议的几对案例都不同程度地体现了水业市场化改革不同阶段的特点。
　　常州和合肥案例，都是污水处理厂的TOT项目，但是地方政府有着明显不同的取向。常州项目固定了资产原值，对服务价格进行竞标；合肥项目设定了固定水价，对资产转让价格进行竞标。这两种方式反映了两个项目不同的价值取向，合肥项目实现了高额的资产变现，其改革的目标侧重在资本；常州项目实现了较低的服务价格，改革目标中突出强调了服务。当然在这两个项目中，引资和效率目标都是同时存在的，但是体现了两个项目不同的侧重，也是不同改革阶段的体现。
　　上海竹园和成都六厂两个BOT项目，也体现了不同的侧重和取向。在成都六厂案例里，政府把水厂的BOT和管网的BT进行捆绑，把引入的约60%的资金，用在建自来水厂以外的管网设施，所有投资都在BOT项目的水价中进行支付。这一方式解决了政府当时的资金紧缺，但致使服务水价中的资金成本过高，造成了严重的水价隐患，一个运作规范的项目因此产生争议。成都六厂项目显示了政府强烈的引资取向，政府希望把更多的投资压力，转嫁给投资人，进而转嫁到服务价来承担。上海竹园污水处理项目则采取完全不同的思路。竹园污水处理厂一期和二期的水价之低都为行业所惊叹。BOT项目二级处理包括投资收益的全成本才0.34元/吨。其超低水价是通过市场竞争产生的合理价格，低价根源是政府对企业投资责任的分摊。上海市政府对竹园污水处理厂一期和二期项目都进行了直接的和间接的，多种形式的投资补贴，包括土地、资金补贴、世界银行的贷款补贴等。上海竹园和成都六厂这两个BOT项目同样显示了市场改革不同阶段的改革目标和政府责任。
　　马鞍山和深圳项目是一对另外形式的市场化案例，也是不同改革阶段的另一对的代表案例。这两个案例都是包括了管网和服务在内的，针对城市整体水系统的形式。马鞍山供水项目中，1.2元/吨的现行水价，首创股份的投资就能够获得很好的盈利，核心问题在于政府对引资问题的认识。政府把四亿多的供水资产只拿出了6000万元进行合资，其他部分的资产则低价租赁的形式租给新成立的合资公司经营。这样，合资公司不需要为过大的资产支付投资收益，这是其盈利的根本所在。马鞍山市政府没有把这种变现作为根本的改革动机，这是项目成功的关键。对经济相对落后的马鞍山政府而言，能做到这一点非常难能可贵，体现了其理性的改革动机。相反，在深圳，政府把一个70多亿庞大资产整体进行了市场化，合资公司的资产底盘越大，对水价的要求必然越高，保障盈利的水价压力必然大。政府是关注资本变现还是关注服务和效率，在以上案例中可以明显看到不同的取舍。
　　不同的侧重并不抹杀以上项目的成功，以上三对，六个项目案例都是中国水业改革中规范运作的成功典范。这些项目模式的取舍不在投资人，实际上在于政府对市场化改革的动机不同深度的认识。我认为水业市场化改革从第二阶段迈进第三阶段，其根本标志就是主导方的变化，改革动机的变化。我们相信随着水业改革第三阶段的到来，注重监管、注重运营、注重服务将是2005年水业市场化改革的主导方向。
　　虽然中国水业市场化改革还未能总体进入以效率为目标的第三阶段，但是这种趋势已是十分显著。这里呼吁水业的投资人，政府以及各方面以一种理性的态度和视角看待水业改革，共同推进和迎接改革第三阶段的到来。