城市水业的特许经营模式与监管

　　作为水业高级战略沙龙系列活动的扩大和延续，由清华大学环境系和中国水网共同主办的“2005城市水业战略论坛”既第七次“水业高级战略沙龙”活动于4月8-9日隆重举行，与会者接近500人。会议以水业市场化改革模式为核心，结合典型案例分析，进行了深入讨论。30位来自政府、企业和研究机构的主讲人就11个案例进行了发言和交流。
　　本文是根据会议交流讨论内容撰写的专题报告，现以《城市水业的特许经营模式与监管》为题，作为清华水业系列蓝皮书之七予以发布，供业内外人士研究参考。
本文由清华大学水业政策研究中心撰写，不当之处请予指正。

清华大学环境系
中国水网
二○○五年四月

目 录

一、 水业市场化改革的两大动机
二、 水业市场化改革逐步进入第三阶段
三、 模式的确定是进一步完善水业市场化改革的关键
四、 特许经营可以分为竞争性和专营式两大类
五、 竞争性特许经营需要通过竞争获得经营权
六、 专营式特许经营更加注重过程监管
七、 中国水业目前是多种模式并存
八、 竞争性特许经营模式是目前的主导模式
九、 中国水业的特许经营体系需要多种模式的结合
十、 组合模式之下的体制支撑

城市水业的特许经营模式与监管

傅涛 常杪 钟丽锦
二○○五年四月

一、 水业市场化改革的两大动机
　　中国城市水业的市场化改革在政府和企业的共同探索中不断推进。近年来，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公经济政策等一系列相关的改革政策，更加快了城市水业市场化的进程。
　　水业市场化改革由两大动机所推动，一是吸引资金，伴随着城市化迅速提高的巨大的投资需求，仅政府力量难以满足；二是提高水业运营效率，增进服务，实现水业的可持续发展。
　　这两大动机在不同的改革阶段和不同的管理层次有不同的侧重。应该说到目前为止，增加投资仍然是政府推动改革的核心动机，而对效率的追求则刚刚提上日程；由于地方城市政府是城市水业的投资主导，因此城市政府比中央政府和省政府更加重视市场化改革的引资效果。
　　面对中国经济快速发展的现状和对建设发展资金的巨大需求，各级政府目前仍然难以避免将引资作为水业市场化的首要目的。而在多数已经完成了城市基础设施建设的发达国家，其推行市场化改革的目的更侧重于效率的提高。自20世纪80年代以来，水业市场化改革在各个国家以不同的目的和不同的形式相继展开，一些发展中国家由于在水业市场化改革中只重引资而忽略监管和体制建设，造成了公共服务体系混乱和严重的社会问题。面对我国当前如此不平衡的经济发展，面对如此多样的水业市场项目现状，中国政府必须高度重视市场化改革项目可能会带来的一系列问题。在引入投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系。否则将像许多发展中国家一样，出现公共服务体系的混乱，带来严重的社会问题。
　　2005年可以视为中国城市水业市场化改革的监管年，政府将水业的市场监管真正提上了工作日程，城市水业市场化改革也逐步迈进第三阶段。
　　关于水业市场化改革的投资问题，已经在《水业蓝皮书》系列之三中论述，本文将主要就水业的特许经营模式和市场监管问题进行重点讨论。

二、 水业市场化改革逐步进入第三阶段
　　城市水业的市场化改革已经在探索中走过了两个阶段：
　　一是以市场开放为主旨的阶段。这一阶段以招商引资、打破垄断为基本特征。投资主体多元化的出现改变了城市水业原来单一政府投资的结构，同时也为进一步引入竞争打下了基础。此外，为配合市场开放，供水价格的制度化建设也在此阶段开始实施，建立了供水价格体系，并启动了污水处理收费工作，价格体系的改革提供了市场化的前提条件。
　　二是以引入竞争为主旨的阶段。这一阶段以企业产权改革、水价改革和市场准入为特征。传统国有水业企业的改制引发了水业产权体制的改革，为进一步的政企分开打下基础；水价改革提出“全成本价格”概念，改变了城市水业的福利性质；更为重要的是，市政公用事业特许经营制度的提出实施，启动了市场准入的竞争机制，确定了政府与企业的监管与被监管的市场关系，为进一步完善水业市场化的体系框架奠定了基础。
　　但是，前两个阶段的改革均是以投资和产权为核心，政府市场化改革的动机更多是在解决投资不足问题，偏离了市场化改革“提高效率”这一根本，而这种偏离是水业设施建设巨大的资金缺口所决定的。目前城市水业改革正逐步迈进第三个阶段，改革的目标也开始逐渐重视并回归效率的提高。具体的表现就是开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。
　　虽然中国水业市场化改革目前还未能总体进入以效率为目标的第三阶段，但是其趋势已是十分显著。
　　第三阶段的改革包括多方面的完善，是一项长期的工作，任重道远。中央政府应该成为推进第三阶段改革的核心力量。改革包括诸多内容：政府的角色由行业管理向市场监管的转变，将引发了水管理体制的变革；投融资体制的理顺方面，包括政府资金投资效率的提高、水业适应性金融工具的开发和健全、以及不同性质的投资资本的有机协同；在市场主体方面，要求投资经营主体能够在适应水业特征基础上，进行长期、稳定、理性投资，市场主体成熟的标识是建立合理的市场集中度和良好的市场品牌；公众关注与公众参与机制的建立，则是市场机制完善的重要体现。

三、 模式的确定是进一步完善水业市场化改革的关键
　　水业市场化改革是以提高效率、满足可持续的经济发展和人民生活需要为目标的变革，政府、公众、企业三者的角色和责权利都将重新定位。中国虽然确定了以特许经营为核心的市政公用事业市场化改革方向，但是对具体市场化模式却没有予以明确，而市场机制的逐步完善又以市场化模式的确定为基础。
　　水业市场化模式的选择取决于不同国家或地区的政治、经济、文化、资源等多种因素。因而，如何选取适合的市场化模式是世界各国普遍研究和关注的问题。以下三个国家的模式可以借鉴：
　　英国（不包括苏格兰）是完全私有化的水业模式，也是水业监管体制最为科学和完善的国家。英国水业改革虽有提高效率的动机，但其根本动机是经济体制的变革。为了保障私有化，英国在全面推进私有化改革之前，花费了十多年的时间来建立法律和制度的保障，包括有关的立法、独立监管机构的建立、公众参与体系的完善等，这些是英国私有化模式得以有效实施的前提。英国模式的监管权限属于中央，建立了全国统一的独立监管体系，成为私有体制下重要的监管特征。这种模式由于市场准入竞争相对缺乏，政府强化了对成本的控制和管理，建立了成本绩效平台这一有效的成本管理体系，以及激励性水价管理体系。英国水业模式对国际水业的贡献，不仅是产权的私有化改革，更重要的是其因为私有化背景而强化和完善了的过程监管体系。
　　法国选择了通过私人公司在水业设施经营层面的引入，来提高运营和管理水平的市场化模式，保留了产权层面的最终公有。通过特许经营合同和租赁/管理合同，实现了政府与企业责任的合理分摊。特许经营合同结束后，自然过渡到了租赁/管理合同形式。以流域监管为核心建立了相对完善的水业管理体系。法国模式的特点是强化了准入监管，通过经营权的初始竞争控制成本；同时实现了水资源和水业设施的政府控制权。为强化准入监管，目前合同期限有进一步缩短的趋势。由于资产属于政府，企业投资责任小，担负的风险也小。政府监管成本也会较低，但另一方面政府的投资责任相对较大。法国水业模式之所以运营高效的另一个重要基础是其产业化水平，法国水业经营市场是由几大水业集团在竞争中分享，从而保障了竞争的层次和质量。
　　荷兰是高福利的中小型发达国家，采取的是公有企业运营模式，其公有公司完全实现公司化运作，通过上市融资，同时通过市场对其财务进行监控。由于引进了完善绩效平台进行比较竞争和成本监管，效率和服务质量均保持在很好的水平上。荷兰的实践证明，即便是公有企业，如果以真正的政企分开为基础，完全企业化运作，在有力的民主监管体系下，也能够达到所预期的效率目标。

四、 特许经营可以分为竞争性和专营式两大类
　　水业服务责任的定位是确定政府、公众、企业三个角色关系的基础，也是确定水业市场化模式的前提。
在传统的公益服务体制下，政府将城市供水排水作为公共责任，由政府直接投资，并以政府直接领导的事业单位形式来运营并提供服务。这种模式下，政府负责投资，收费是象征性的或补贴性的。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任属于政府。我国的供水排水体制几十年来一直持续这种模式。目前，世界上仍有许多国家，如日本、新加坡，采用这种模式。
　　近年来，中国城市水业的服务体系发生变化。政府开始尝试在公用事业领域进行开放，允许社会资本进入公共行业，以释放政府的投资压力，同时引入竞争机制，提高效率。但是，城市水业准公共产品特性和垄断经营特点使政府无法完全卸掉服务责任。这些特征要求政府至少履行保障持续、安全、普遍服务的责任，同时由于垄断经营特点使市场竞争机制受限，政府也需要进行价格等经济干预。
　　在目前特许经营体系下，政府的责任通常有直接承担和间接承担两类方式，我们根据不同的政府责任承担方式将“特许经营”分别划分为竞争性特许经营和专营式特许经营两类模式。鉴于目前特许经营已经成为市政公用事业的政策方向，本文所称特许经营延续和认同了目前中国政府对市政公用事业特许经营的理解，这一理解与国际上通常所称的“特许经营”（concession）是内涵上不同。
　　如果政府面对公众作为责任的主体，仍然直接承担水业的服务责任；为了更好地保障服务，提高效率，政府通过引入市场化机制，以经济合同或协议的形式，委托商业企业为政府提供局部或全部环节的服务，而企业获得自己的商业回报。我们称这类模式为竞争性特许经营。
　　而专营式特许经营模式是指政府间接承担服务责任，政府由参与者彻底变成监督者。这种模式的根本特征是彻底的企业化，政府不再以事业主体的形式拥有设施的所有权。

五、 竞争性特许经营需要通过竞争获得经营权
　　竞争性特许经营模式具体有三类形式：一是所有资产保留在政府，将水业设施经营权通过竞争转让，这种形式称为管理/租赁模式；二是管网设施以及收费权保留在政府，将水业设施的某一单元，一般是水厂，在有限期限内转让给企业，这种形式称为水厂特许经营模式，BOT、TOT等一般属这种模式；三是政府将包括管网在内的所有水业设施在有限期限内委托企业经营管理，这种形式称为水系统整体特许经营模式，重庆江北、马鞍山、天津塘沽等地的供水是这种形式。
　　竞争性特许经营模式有四个共同点：一是政府与企业签有不同形式的、平等的属于经济协议性质的经营协议，政府与企业间不是行政许可关系；二是政府在一定期限内，以不同的形式将经营权转让企业，但是政府保留了水业设施的最终产权；三是政府面向公众负责，接受责任追诉；四是竞争性特许经营都有准入竞争这一环节，政府通过企业主体的准入竞争实现效率的提高。
　　不同的竞争性特许经营方式，依据企业担负风险的不同，有不同的期限。管理/租赁模式由于不涉及投资，期限一般为5-8年；BOT、TOT模式由于涉及一定范围的投资，经营期限一般为15-20年；水系统整体特许经营模式由于有较大的经营风险，经营期限一般为20-30年。为了提高准入竞争的效果，国际上有进一步缩短经营期限的趋势。在中国，由于地方政府引资动机的影响，期限往往突破合理的区间。
　　政府在不同的竞争性特许经营模式下的市场监管，都将包括准入监管、服务与质量监管、以及成本与价格的监管，其中准入监管是核心。这种模式下，可以没有独立监管机构，但是阶段性的检查与企业的经济信息上报十分必要。

六、 专营式特许经营必须强化过程监管
　　专营式特许经营模式通常有三种不同的产权形式。一是公有资本完全退出，由社会资本持有，也就是通常所称的完全私有化，如英国模式；二是政府保留一定比例的公有资产，与社会资本合资拥有水业企业，但是这种政府资产的持股人，与合资企业只是股权收益关系，公有持股者与市场化监管者是不同的政府机构，如目前深圳水务模式；三是由真正实现了企业化改制，完全政资分开、政企分开的国有企业，如荷兰模式。
　　但是无论哪一种产权形式，政府对企业的监管都不是通过产权关系来进行的。因此这种模式必然要求政府建立完善相应的市场监管体系，尤其是要有专门的监管机构来实施严格的过程监管，需要完善的民主制度来保障公共参与和监督。
　　专营式特许经营模式还有几个共同点：一是政府与企业不是平等的经济协议性质的经营关系，政府与企业间是行政许可关系，政府可以把一些社会、环境职能通过授权转给专营企业；二是企业拥有水业设施的完全产权，并长期经营，没有明确的经营期限；三是专营式特许经营模式缺乏经营权准入竞争这一环节（产股转让竞争不能等同于经营权竞争），企业是某一区域的水业设施的当然经营者；四是政府提高效率的核心监管手段是运营过程的监管，因此以经济监管为核心的成本控制必不可少；五是需要全成本的水价体系来支撑企业的投资收益。

七、 中国水业目前是多种模式并存
　　由于中国水业市场化改革是在探索中前进，目前城市水业的改革现状可谓是多种模式并存：BOT、TOT项目类型已经大量涉及新、旧建水厂项目，尤其的污水处理项目；个别城市尝试实施了管理权转让；少量城市进行了整个水系统的整体特许经营；水业主体企业的企业化改制进展缓慢，大部分没有实现真正的转变，仍然受到政企不分的困扰；少部分水业主体企业实现了社会资本以合资形式的进入；个别城市还尝试了自来水企业全面私有化。
　　不同的市场化模式需要与其相应的法律、政治、经济、监管来支撑。同时，不同的水业市场化模式之下，将演变出不同的资产模式，不同的责任承担和政府监管模式。
　　水业市场化改革中多种模式的并存已成为事实，因此形成市场化实施层面的混乱。目前，行业中将所有市场化模式统称特许经营，没有区别不同模式下，责任、产权和监管体系的不同，按照一个标准和管理程序去要求和管理这些项目，这是目前水业市场化改革执行混乱的根源。
　　这种混乱主要表现为：对特许经营协议是行政许可还是经济合同的争论；是否一定需要竞争才能获得特许经营权的争论；特许经营权是授给城市水务集团还是授给BOT项目公司的争论；政府是否需要独立监管机构的争论；对BOT项目是否要进行成本监管的争论；水价形成机制的争论等等，这些争论的根本在于对市场化模式认识的模糊。

八、 竞争性特许经营模式是目前的主导模式
　　在目前的条件下，竞争性特许经营模式将成为水业市场化改革的主导模式，原因如下：
　　首先，如果没有社会资本的进入，传统水业企业缺乏足够的动力实现真正的政企分开，这使得以国有企业为主导的专营式特许经营模式难以有效推进。另一方面，包涵了私有化的专营式特许经营模式所需要的制度保障是多方面的。包括法律体系的支撑，以及公众监管体系的完善等，难于在短期内完成，而中国的公用事业市场化改革又已经全面展开。
　　其次，从政府方面考虑，中国城市水业长期以福利体制运营管理，中国绝大部分地方城市政府沿袭了数十年的行业管理理念根深蒂固，专营式特许经营模式所要求的、严格的过程监管，难以短期内完善。相对而言，竞争性特许经营模式所要求的市场监管与原来的行业管理差距较小，政府角色转变相对容易。
　　第三，城市水业历时数十年的积累资本结构复杂，产权界定困难，对已有资产采取租赁形式更加具有可操作性。同时新建项目的投资，由于界定清楚，可以采取社会投资，特许期限内经营的方式，可以解决目前建设资金短缺问题。
　　第四，资产主体保留在政府，使企业运营的投资成本大幅度减少，投资总量减少、风险降低，从而减少企业的投资回报要求，可以有效缓解水价压力，对变革期社会稳定十分重要。
　　第五，由于水资源在中国的重要战略地位，水业资产的政府拥有形式，虽然由社会企业来运营，也可有效降低系统风险，增加系统的公共安全性。同时，所有权和经营权的适当分离，利于应对WTO对环境服务业的开放要求。

九、 中国水业的特许经营体系需要多种模式的结合
　　虽然竞争性特许经营模式是中国水业改革中主导模式，但是专营式特许经营模式仍是目前中国水业市场化改革中不能回避的现实。有四点原因，一是专营式特许经营更能保障水业系统的完整性，利于提高整体效率；二是水业市场竞争的企业主体发育尚欠缺；三是大量的传统自来水企业正在进行企业化改制，专营形式利于被行业所接受；四是专营体制可以促进中央和省建立独立于城市政府的经济监管体系，由更高、更大范围内分摊监管成本，同时便于进行水的系统监管。
　　因此，中国城市水业需要制定政策实现竞争性特许经营模式和专营式特许经营模式的合理衔接。实现这种衔接，可以依据以下几个原则：
　　首先，优先推荐大中型城市政府实施包含整个水系统的特许经营，政府可以，也应该根据公众支付能力确定政府资本的代价和比例；在不具备全系统实施特许经营的情况下，才选择实施水系统的水厂单元的特许经营。
　　其次，为提高准入竞争的实际效果，保障效率，在合理的区间内应尽量缩短竞争性特许经营的期限，如果资金许可，优先选择期限最短的租赁形式。在竞争性特许经营项目中，必须有市场准入的竞争程序，没有竞争的特许经营，不如实现专营，进行过程控制。
　　第三，原则上，对同时符合以下两个条件的城市水业主体企业才能授予专营式特许经营权：一是完成了水业主体企业全部或部分股权出让，或国有企业真正实现了企业化改革；二是公众的水价支付能力能够支撑水务企业包括资产收益在内的全成本。当然，如果能够合法而有效地实现政府的补贴机制，第二个条件将不是专营的必要条件。
　　再有，政府对水系统中，水厂单元的特许经营企业授予特许经营权，并不排斥政府同时对主体水业企业的专营式特许经营权的授予。专营公司对水厂特许经营企业所支付服务费用可以纳入专营企业核定成本中。

十、 组合模式之下的体制支撑
　　竞争性特许经营模式下的政府市场监管体系主要包括三个方面的内容，包括市场准入监管、服务与水质监管以及成本与价格的监管。
　　成本与价格的监管也称经济监管，理论上讲竞争性特许经营模式在合同初期已经约定了服务期的服务价格，不再需要严格的价格和成本监管。但是实际上，由于特许经营期限长，政府与企业的经验不足和政策的多变，实际上难以真正实现长达20-30年（个别长达50年）的价格约定，政府和企业之间在合同期仍然要不断进行成本和价格的谈判，仍然需要成本监管对服务价格实施指导。因此，在竞争性特许经营协议中要为政府成本监管的介入留有空间，同时要为水资源和环境保护的要求留有接口。
竞争性特许经营模式下的成本监管是参考性的，而专营式特许经营模式下的成本监管是强制性的。两类特许经营模式下的成本监管一样，都需要建立同业绩效平台来进行成本比较，但是指标的内容和深度上有所不同。
　　由于缺乏准入的竞争，为保障专营式特许经营模式的科学实施，过程监管必不可少。集中体现在两个方面：一是要建立强制性的绩效平台来比较成本，以作为水价制定的基础；二是要在体制上和机构上保障成本监管的公正性和科学性，避免授权机构与企业的权利寻租。
　　市场化模式的选择和改革框架的设计，与地方水资源状况和经济水平密切相关，是各级政府，尤其城市政府在实施具体的项目操作之前必须首先做好的关键工作。
　　政府还需转变以引资为核心的市场化改革观念，将提高效率、提高服务水平、保障服务作为改革的核心目标，迎接水业市场化改革第三阶段的到来。