城市水业市场化与税收减免

清华水业蓝皮书之八

前 言

　　 由清华大学环境系和中国水网联合发布的《清华水业蓝皮书》，是以系列水业高级战略沙龙的讨论为基础的系列战略研究报告，目前已发布七本。分别为：《城市水业的认识误区和政府角色》、《城市水业的产权问题和产业化》、《城市水业的投融资机制和资本战略》、《城市水业的BOT及其法律问题》、《流域的水业管理与体制创新》、《城市水价的定价目标、构成和原则》以及《城市水业的特许经营模式与监管》，在各界产生了积极的影响。
　　“水业高级战略沙龙”始于2003年9月，是定期举办的由城市水业政府界、企业界、学术界有关人士共同参与的、非政府的、平等的水业战略性交流活动。2005月6月25日举办了第八次活动，此次沙龙主题为“城市水业的税收优惠政策”。
　　本文以此次沙龙的发言和讨论为基础撰写，现以《城市水业市场化与税收减免》为题作为《清华水业蓝皮书》的系列之八发布，与社会各界交流。
　　本文由清华大学水业政策研究中心撰写，文中内容浅陋之处，请予指正。

清华大学环境科学与工程系
中国水网

目 录
一、税赋问题在水业市场化改革中不可回避
二、城市水业税收优惠让公众和政府受益
三、税收优惠是改革过渡期的国际通行做法
四、我国水业现行税收政策急需规范
五、不规范的税费体系阻碍了市场化改革进程
六、税赋政策的引导使多方受益
七、流转税和所得税是水业税收优惠的重点

城市水业市场化与税收减免
钟丽锦 傅 涛 常 杪

一、税赋问题在水业市场化改革中不可回避
　　从招商引资、开放市场，到产权改革、水价改革，以及当前的监管体系建立，城市水业市场化改革已经全面启动。现代企业制度在水业中的建立，改变了水业领域原有事业单位性质的服务和管理方式；私营投资者和运营者的介入，带来了资金和先进的管理经验，为中国水业的发展注入新鲜血液和活力；水价改革的实施，政府角色和职能的转换，市场新生主体的出现和培育，显示出城市水业市场化体系已具雏形。
　　但是，一个新的市场体系的建立完善，仍然面临诸多问题需要解决，有很多秩序需要规范。“税赋”问题就是一个进入城市水业的社会资本主体和政府部门共同关注的问题。尽快建立和规范国内城市水业企业的税费体制，成为进一步促进水业改革的共同呼声。
　　城市水业在市场化改革之前，是一个由政府财政投资建设和运行管理的公用事业，不存在税费缴纳问题，在现有税收体系的企业名目中甚至没有“污水处理”这一类别。市场化改革的关键一步就是进行行业主体的改制，由事业单位逐渐转型为公司制企业，因而“税费”问题便成为了行业的新问题。

二、城市水业税收优惠让公众和政府受益
　　与一般的竞争性行业不同，城市水业企业的产品和服务属于准公共产品。由于水价受到政府的严格管制，企业不能通过市场的杠杆作用来调整水价，以支付实际的服务成本和收益。同时，尽管水价改革已经列入了中央和地方政府的改革日程之上，但是由于受到公众支付能力及其它诸多非经济因素限制，水价难以在短期之内达到全成本回收的水平。因而水业企业的成长和发展很大程度上仍需要依托政府的财政补贴。
　　另一方面，在迅速城市化的建设背景下，政府的财政资金越来越力不从心；而市政债券等广泛运用于国际城市水业的地方政府融资工具在我国的应用受到《预算法》的限制。政府推进市场化的很大动机就是减少投资责任，因此指望政府通过大量的财政补贴来保障水业企业良性发展已经难以实现。通过金融机构提供长期的低息贷款同样也可以起到政策扶持和经济调节的作用，但是在现阶段政策性贷款的应用还十分有限，特别是对于非国有的社会资本企业的支持还处于探索阶段。所以，税收减免的优惠政策就成为了改革过渡期间实现间接政府补贴的主要出路，而政府的税收设计对于水业企业的发展将带来深远的影响。
　　不能简单的把企业作为水业税收减免政策的受益者，应根据供水或污水企业的不同特性进行分析。
　　在供水领域，尽管各地政府都在进行水价改革，但是现阶段的重点主要集中在污水处理费、水资源费和水源工程费的开征或提高方面。在社会承受力的制约下，供水企业的资金来源难以从水价改革中得到真正改善，目前实际的供水价格普遍不能覆盖全成本。对于企业而言，基本的投资收益是行业可持续投资的基础，而真正形成以真实成本和合理收益为基础的水价形成机制还尚需时日。因此这就需要政府在水价和补贴上做出选择。如果政府制定和实施税收优惠来实现间接补助，会有助于将水价控制在公众可以接受的水平，从而稳定社会。那么在市场化过渡期，供水行业税收优惠的真正受益者是公众。
　　对于污水处理服务行业而言，其公益性更强，虽然推进市场化改革，但是企业的服务并不直接面向公众。具体表现为：政府是污水处理费的收费主体，污水处理费并不具备价格属性，仍然按照行政事业性收费的原则执行；市场化的单元主要集中在污水处理厂，管网仍然由政府维护。污水处理行业实质上属于一种政府对污水处理服务的采购行为，由私营部门投资或运营的污水处理公司其直接收益来源是政府财政或政府控制的国有主体。因此，污水行业税收优惠实质上是直接或间接地减轻了地方政府的财政支出，其真正受益者是地方政府。

三、税收优惠是改革过渡期的国际通行做法
　　税收、价格以及国家财政补贴方式的设计都是重要的政策手段和工具，三者相互关联，相互牵制，任何一个要素的设计都将受到其他政策可获得性的限制。在城市水业领域中，税费与水价的关系以及通过税费减免实现财政对水业的补贴一直是各国水业改革的重要内容。
　　纵观推进市场化和私有化改革的国家，除了大力推动水价改革，逐步达到“全成本回收”水平以外，政府通常会给与投资运营企业税收优惠政策，以扶持水业企业的发展，尤其是在水价无力支付全成本的过渡时期。澳大利亚在推进水业私有化改革初期，政府通过一系列优惠政策，如设置免税期、加速折旧、低价土地等政策鼓励私营部门进入水业领域；国际经贸合作组织（OECD）的很多成员国通过各种税收优惠以扶持水业企业，如减免营业税、增值税、污水税、水资源税、管网接入管理税等，以及增值税执行最低标准；在菲律宾、智利、马来西亚等推行水业私有化改革的国家，政府将税收优惠作为有效的经济激励手段，通过税收优惠以吸引社会资本，并扶持企业的发展；在一些水价水平达到全成本回收的国家，如美国，英国等，水业企业的税费则同于一般的工业企业。
　　城市水业属于自然垄断行业，要求政府必须对公众负责。一方面，政府需要对其进行严管管制，尤其是市场准入、成本与价格、服务质量等；另一方面，政府需要给与行业足够的补贴，如通过发行免税企业债券、提供长期低息贷款、税收减免优惠等。

四、我国水业现行税收政策急需规范
　　城市水业市场化改革使水业企业实现了服务角色的根本转变，在水价又无力支付成本的背景下，各种税费进一步加大了经营的压力。现行的税收政策未曾考虑水业的特性，将水业企业等同于一般的工业企业，执行同等的税收政策。即使地方政府和税收部门考虑到了水业的行业特性，体谅水业企业的难处和立场，认为应该给与企业优惠支持，但是由于缺乏有效的法律依据或政策依据，减免也难以持续实施。对企业而言，在与地方政府谈判之时只能“各尽其能”，尽量争取税收的减免。由于缺乏保障，即使得到了地方政府的承诺，企业也是如履薄冰，制约了企业的良性发展。
　　当前水业的税费缴纳情况总体是混乱的。水业企业运行管理阶段涉及的主要税种包括流转税、所得税、印花税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税等，在公司成立和建设阶段还有不同的税种。在实际操作过程中，由于各地税收部门对转型中的城市水业性质和政策理解不一，各投资人“能量”大小不等，与各地政府的项目谈判条件不一，就出现了花样百出的税种和税率。就流转税而言，各地的执行情况就差别很大，有征增值税的，也有征营业税的；有减免的，也有不减免的，甚为混乱。
　　在企业所得税的减免方面，对于大多数城市而言，水企业虽然完成了企业改制，但是仍然受到历史原因的影响，担负着一定程度的社会责任；同时，当前的水价水平不能达到既正常纳税，又可实现投资回报的水平。因而就出现了八仙过海，各显神通的局面，企业想方设法与地方政府争取减免所得税的优惠政策。或是利用外资投资，享受两免三减半的企业所得税优惠政策及15%的优惠税率；或是利用开发区优惠政策；或是挂名高新技术企业，享受高新技术企业的所得税优惠政策；或是根据某文件或谈判水平争取一定程度的减免政策。结果造成某些企业不同程度地享受了所得税减免的优惠；而另一些企业则没有优惠；还有一部份企业因为没有所得税减免优惠就采用各种方式隐瞒利润，从而严重扰乱了水业市场的竞争秩序。
　　税收是政府重要的财政政策手段，也是引导行业发展的主要手段之一。当前水业企业的税收政策却无力发挥这种引导和调节作用，一些企业所享受的税收减免优惠是在不规范的条件下获得的。混乱的税费体系扰乱了市场竞争环境，对水业市场化改革有着严重的负面影响。因而，规范水业的税收制度，解决当前水业企业税费混乱局面是推进市场化改革的当务之急。

五、不规范的税费体系阻碍了市场化改革进程
　　现行的水业税费体系可以概括为“政策无依据、操作不规范、企业无保障”，各地水业企业的税费执行随意性太强，制约城市水业市场化改革的持续发展，主要影响有以下五点：
　　一是阻碍了水业企业改制的进行。水业市场化改革初期是一个复杂的特殊的转型期，一直依赖财政拨款建设、运行管理的自来水公司或者污水处理厂一旦实行了企业改制改革，企业首先面临的就是各种税赋的缴纳问题，而依靠财政拨付的污水处理费根本无力支付污水处理企业的各种运营费用和税收，影响了地方政府推进改革的决心。因而当前税收体系是造成地方污水行业事业单位改制滞后的重要原因之一。
　　二是加大了政府的财政压力和收费压力。当前，水业市场化的主流模式——BOT类型的项目实施中，企业为了实现即支付税费，又达到一定的投资回报，通常会将税收压力转移到政府支付的服务价格中，企业的税赋其实是地方政府在为其承担。税费不减免，其实直接影响的是地方政府的财政支出；而地方政府在财政能力不足的情况下，只能将压力转嫁给公众，提高水价，从而造成公众付费压力的增加。而在企业直接面向公众服务的大多数供水项目中，税赋成本将进入水价，直接增加公众的水价压力。
　　三是导致了水业市场竞争的混乱和不公平。水业市场化需要营造公平的竞争环境，但是目前的税收政策对不同性质的企业区别对待，通常会出现在同一个投资项目的招标过程中，政府无法对投标企业用同一评标基准评标的现象，造成对其他投标企业的不公平，扰乱了竞争秩序。另一方面，投资商在谈判阶段会想尽办法与地方政府、税务部门协调关系，打政策的“擦边球”，也会出现一些不规范操作，这些做法都会扰乱水业市场的竞争市场，不利于项目的长期实施。
　　四是影响了水业市场中社会投资资金的持续进入。不同税收政策对水业的服务价格以及投资收益都会产生显著的影响，并成为引起服务价格差异的重要因素之一。企业为了达到一定的投资回报，而水价又无力支付成本，企业便只得将税收压力转移到服务价格之上。企业能否持续在水业投资，必须要具备可持续的投资能力。没有可支付成本的水价和足够的政府财政补贴，争取税收优惠便成了企业维持持续发展和持续投资的重要砝码，否则企业将放弃对水业的继续投资，造成水业市场社会资金的断流。
　　五是削弱了政府和公众对企业的监管监督。由于目前各地水业企业执行的税收政策不一，在同业内出现了不同的税费和水价计算方式，造成不同地区不同企业与政府签订的服务协议的单价差异很大，因而政府部门难以从价格上反映企业的真正管理水平，也难以对业内的公司做出客观的评价。由于税费的混乱而引起的这些差别将削弱政府对企业的监管，同时削弱公众对企业的监督。

六、税赋政策的引导使多方受益
　　税赋优惠政策的引导性对于行业发展的影响作用是不容忽视的。上个世纪八十年代，在我国提出建立市场经济体制之初，中央政府对于一般性行业所给与的税收优惠政策，如外资企业的税收优惠、开发区税收优惠、高新技术企业税收优惠等，对于引导和扶持各竞争性行业发展发挥了重要的作用，成为我国经济快速发展的重要驱动力。此外，各国水业改革过程中通过税收优惠政策促进市场化改革的实践，也印证了税收政策对于自然垄断行业的市场化改革同样有重要引导性作用。
　　目前，我国的城市水业进入一个高速发展时期，水业体制改革也正处于关键的时刻。政府期望利用市场工具，培育自力更生的水业企业，建立可持续发展的水业市场；企业也期望能够在政府的扶持之下形成规模，规范服务。城市水业属于社会公益服务事业，即使是市场化的运作方式也不能改变其服务性质，政府需要对城市水业实行市场监管。因而，政府的税收设计对于城市水业市场化的发展影响将甚于一般竞争性行业。
　　税收优惠是一种可行的而且有效的引导措施。对于企业而言，税收优惠具有明显的激励作用。通过税收优惠，企业可以解决水价改革滞后期的合理回报问题，实现持续发展，同时增强企业对水业发展的投资兴趣，从而吸引更多资金，确保水业资本市场能够有持续的社会资金注入；对于水业优惠税收的真正受益者，政府和公众而言，税收优惠的实施可以减轻政府的财政支出压力和公众支付压力。

七、流转税和所得税是水业税收优惠的重点
　　结合国际经验和我国现行水业企业税收情况，流转税和所得税是影响企业投资决策和服务价格水平的关键税种，也是水业税收优惠的重点。
　　将供水服务的流转税列为增值税是合理的，但应执行增值税的最低税率或进行减免。城市污水处理的流转税尚未定性，是造成税收混乱的根源之一。污水处理是一种环境服务，且无进项抵扣，应将污水处理服务企业的流转税列为税率较低的营业税，并由地方税务机构根据当地实际水价水平和政府支付能力给与企业减免政策。
　　企业所得税是影响水业企业税赋压力的另一关键税种。考虑到目前我国城市水业正处于高速发展期，对投资资金的需求非常巨大，而水价水平尚不能支付服务的全成本，地方政府财政又难以支撑投资需求，需要在一定期限内减免水业企业的所得税。税收减免是具有时效性的政策，一般会在水业企业开始运营初期给与一定期限的免税，然后实行税率减半的优惠政策。
　　税收政策的改变会直接影响到水价政策的制定，因而，在水业税收优惠政策应当与水价政策的改革同步考虑。同时还与市场的需求效果相关，要正确预见行业发展的趋势。
　　在落实水业企业的税收优惠政策的同时，更需要同步加强建立和完善规范的水业税赋体系，以完善水业市场化竞争秩序，建立公平的竞争机制。
　　总之在现阶段的税收减免作为有效的政府财政手段，将对促进环境与经济的协调发展发挥积极的推动作用。