政策性资金与城市水业改革

政策性资金与城市水业改革

常 杪 傅 涛 钟丽锦
二〇〇五年十二月

一、政策性资金是城市水业建设的重要资金来源
　　 本文所指政策性资金包括作为财政性手段的国债、作为主权外债来自国际金融机构的政策性贷款、以及作为国内政策性金融的国家开发银行（简称：国开行）贷款。国际金融机构的政策性贷款主要包括以世界银行（简称世行）和亚洲开发银行（简称亚行）为代表的贷款以及以日本国际协力银行（简称日本协力银行）为代表的双边政府援助。
　　 国债是调节国内需求，控制经济速度的财政手段。国际金融机构或双边政府提供的贷款是政策性金融，对于国家来讲是外债，是基于国家信用担保，由财政部转贷给地方政府、独立国有法人主体的贷款，受到国际金融机构内部规则和国家政策法规的诸多限制。一般，作为国际金融机构的政策性贷款项目除了可以得到低息、长期的资金以外，进口设备还可以享受免税这一优惠条件以及通过专家的技术援助所获得的附加值服务。
　　 国开行是我国支持市政公用设施领域唯一的政策性金融机构，目前以开发性金融形式促进市场和制度的建设。贷款主体主要是国有企业、国有参股、控股企业等经济实体，除了提供贷款以外，还可以作为股本金提供给企业。国开行也为BOT项目民营企业提供贷款。
总的来说，政策性资金具有两大特征：一是服务于政府的某种特殊的产业或社会政策目标；二是具有优惠性，即以比商业性金融优惠的利息率、期限、担保等条件提供贷款。这两大特征使政策性资金成为具有一定公益性质的城市水业设施建设资金筹集时的首选资金来源。在过去的二十年中，上述资金对我国城市水业的发展起到了核心推动的作用，为我国城市供水和污水处理基础设施的建设发展做出了巨大贡献。
　　 随着市政公用事业市场化改革的深入推进和投资体制改革的深入，以及国家金融政策的调整，财政性手段的国债将逐步淡出市政基础设施领域。但是，我国的城市水业基础设施，尤其污水处理行业尚处于建设发展期，资金需求很大，正在制定中的《"十一五"全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》指出，我国"十一五"期间的污水设施建设资金需求将达到3000亿元以上。因此，如何在投资主体多元化的新格局下发挥政策性资金的主导作用，对于城市水业的建设与发展有着重要的影响。

二、政策性资金是我国水业健康发展强有力的推动者
　　 八十年代以来，政策性资金在供水领域对地方政府资金起到了有力补充的作用，而在污水领域则作为主要资金来源，带动了地方政府的投资。
　　 国债有效地带动了供水、污水等项目的集中建设，特别是从1998年到2002年实施积极财政政策期间，国家累计安排国债资金983亿元，用于28个省(区、市)的污水等项目建设。国开行截止2004年末总贷款为14095亿元，其中水利、环境和公共设施管理贷款为3100.9亿元，占贷款总额的22%，可以说，这两大资金对于城市水业建设具有较大的贡献度。
　　 根据对世行、亚行和日本协力银行的对华水业投资项目统计得出，从八十年代到目前为止的总贷款额约63.9亿美元，其中世行为27.7亿美元、亚行为15亿美元、日本协力银行为21.2亿美元。其中对于污水处理设施建设的总贷款达到39.3亿美元，占同期城建基础设施水环境保护投资总额的16%。
　　 回顾我国城市水业基础设施的建设发展历程，可以看到国际金融机构贷款不仅给我国的水业建设带来了资金，同时还通过技术援助带来了附加值服务，主要体现在引进新理念、实施机制与技术支持等方面。包括促进价格改革和政府管理体制改革、科学吸引社会资金的参与、规范工程招投标项目管理、引进先进的工艺技术与设备、引进运营管理经验以及加强政府管理能力建设和配套政策制定与实施。

三、政策性资金需要应对水业建设与运营管理体制的变化
　　 随着城市水业市场化改革的推进，投资主体多元化的格局在我国城市水业已经形成。传统的事业单位和国有企业正在逐渐退出投资舞台，取而代之的是改制后的国有企业、国有控股企业、合资企业、民营企业和外资企业等多种形式的新投资主体。
　　 "十一五"期间，国债逐渐淡出城市基础设施建设的趋势已成必然，地方政府将更多地依赖社会资本的投入来支撑城市水业建设的发展。但是，目前国内资本市场尚未形成有效的服务于新投资主体的融资渠道，与商业资本市场还没有完全对接。国内商业银行由于缺乏项目融资相关业务的经验，对项目融资方式支撑不足，与水业市场化项目尚未形成良好的衔接；而股市与债券市场、资产证券化、信托、产业基金等融资工具尚未形成有效支持水业发展的资金平台。同时，城市水业仍然处在建设发展期，价格体系难以在短时间内支撑全成本的核算体系。因此政策性资金仍然需要担负重要的投资职能。
　　 面对市场化改革的背景，政策性资金除了以提供符合水业领域发展的低成本、长期性的资金坚定地支持公益性强的水业设施建设项目以外，还能够充分利用自身特征，发挥以下作用以支持水业市场化的改革：（1）贯彻政府政策，积极推动我国水业的价格改革和体制改革。带动资本市场，协助完成从计划经济向市场经济的过度；（2）带动商业资本、降低项目风险支持水业市场化项目的发展；（3）培养中国水务市场各种性质的投资主体。
　　 事实上，在市场化改革中，政策性资金对水务资本市场仍然有着较好的投资带动作用，特别是国开行与国际金融机构的作用。世行、亚行和国开行在"十一五"期间都一致将投资重点转向供排水基础设施的建设。另外，为了实现千年发展计划，即消减全球不能享用基础卫生设施人口的一半，法国（法国开发银行）、德国（德国复兴信贷银行）、英国（英国国际发展署）、加拿大（加拿大国际发展署）以及荷兰、意大利等国也将增大对发展中国家供排水设施建设的支持力度，中国将成为其主要投资对象之一。日本由于对华ODA政策的转轨，2008年以后将停止日元贷款，但是到2008年为止，日元贷款的援助领域仍以供排水设施的建设为主。
　　 但是，投资主体的多元化，使政策性资金在实际操作中遇上了各种难题，困扰着政策性资金的利用。这些政策性资金的新问题包括：能否直接贷给市场化项目投资主体；是否允许地方政府把在建或已建项目的经营权转让，把由政策性资金投资所形成的资产变现；是否能够补充水务投资企业的资本金、水务企业或项目公司的资本金；是否能作为收购水务企业股权时的资金等等。如何解决这些实际问题成为利用好政策性资金的关键。

四、开放式金融协议可成为使用政策性资金的有效形式
　　 "十一五"期间，我国城市供水领域的投资重点是更新改造，包括供水管网改造、城乡统筹区域供水、扩大服务面积、水源预处理工程和提高供水水质技改。污水领域的投资重点是新设施的建设，包括污水管网配套建设、大批中小规模的污水处理厂建设、污水回用和再生水利用、污泥处理设施建设和技改增加或强化脱氮和除磷功能，其中管网建设资金需求将达到污水处理领域的三分之二。可以说，"十一五"期间的城市水业建设将具有更强的公益性，如果不能有效协调政策性资金与商业金融的关系，积极发挥政策性资金在公益性领域的重要作用，将有可能严重阻碍我国城市水基础设施的发展。
　　 无论是供水管网的改造，或是污水管网的建设，都是当前我国水业发展的关键环节，但是也是对社会投资者缺乏吸引力的环节，难以推行完全市场支付原则。因此，政策性资金有必要转向这些我国水业最为薄弱且公益性强的环节。另一方面，政策性资金在重点支持上述领域之时，还应当协调与商业金融的关系，避免与商业金融抢市场。建议社会企业进行污水处理厂的项目融资，政策性资金主要用做管网、污泥处置设施的建设。
　　 通过开放式金融协议扶植投资人的市场化运作项目是投资公益性项目的可取方式。可以借鉴世行对教育项目的一揽子贷款，德国KFW银行对环保项目的打包贷款等较为成功的开放式金融协议。目前，国开行与建设部、国家环保总局签订的开发性金融合作协议将为城市水业领域赢得"一块蛋糕"。
　　 针对我国"十一五"期间的城市水基础设施的建设特点和重点投资领域，可以利用开放式金融协议的方式对下述领域的项目提供重点资金支持：（1）管网和污泥处理处理处置设施的建设项目；（2）重点自来水厂和污水处理厂的工艺改造项目；（3）中西部地区的项目；（4）重点流域污染治理项目；（5）城镇和农村中小规模污水处理厂的捆绑建设项目。

五、政策性资金支持市场化项目的操作模式
　　 在利用政策性资金支持城市水业市场化改革时，需要结合我国城市水业中的主要改革模式。目前，我国供水行业项目以企业内部股份制改制、股权转让和合资方式为主，污水处理行业以BOT、TOT项目融资模式为主。不同的模式对盈利不同形式的资金需求。
目前，只有国开行能够直接贷款给市场化项目投资主体，可为企业直接提供项目公司资本金，也可同时为项目公司提供贷款。安徽国祯环保的两个污水处理厂BOT项目就是民营企业使用国开行政策性资金的案例。
　　 其他政策性资金对使用主体都有不同程度的限制，但是仍有一些项目实现了政策性资金对市场化项目的支持。上海竹园污水处理二厂BOT项目案例就成功地利用了世行贷款。上海市财政局把世行给上海市污水整治项目的资金转贷给上海市排水公司，以这部分资金和通过上海城建集团项目融资获得的商业贷款资金进行来投资组合。上海市排水公司持有世行资金所形成资产的所有权并负责还贷。在这种情况下，世行贷款的介入无疑提高了项目信用，增强了商业银行对项目融资的支持，同时降低了融资成本。
　　 一般，世行和亚行针对公共部门的贷款都不能直接贷款给项目公司，但是通过当地的国有公司把政策性贷款形成的资产通过贷款方认可的方式转给项目公司却已有先例，除上海竹园项目外，还有北京排水集团卢沟桥污水处理厂项目等。这类项目涉及到需与贷款方沟通处置其资产的问题以及还贷主体和方式等问题，具体项目要根据具体情况进行项目方案设计，操作原则是项目边界设定要清晰，要符合贷款方的要求。
　　 在TOT等产权转让项目类型中，同样需要国际金融机构贷款对在建或已建成项目进行有效支持。需要建立一种模式，使地方政府可以靠自身的资信向政策性银行贷款，同时吸引社会资本投入，最终靠政策性银行和商业银行贷款的组合进行建设。地方政府已经尝试的做法是，利用资产经营权转让而获得的资金置换出政策性银行投资水厂的资金，用于管网建设。但是，这一做法由于国际政策性银行资金所投非所用、还贷主体不明确等都违反国际政策性银行的项目操作原则。国开行处理这类项目较为灵活，强调资产转让透明、对于置换出来的资金使用用途需要重新立项。但是对于国际金融机构来说，暗箱操作的行为所造成的后果是严重的，会上升为欺诈行为将有损国家声誉，所以明确声明资金使用用途，公开透明是进行置换的前提条件，具体操作要与贷款方协商。
　　 利用国债建成后的重庆三峡库区污水处理设施进行委托运营管理，属于另一类政策性资金与市场化项目相衔接的案例类型。国债投资数十亿元所形成的资产归重庆水务集团的全资子公司三峡水务公司管理。通过竞争机制转让运营管理权，引进专业的社会企业来运营管理设施，这种做法在运营管理环节引进了市场机制，提高了运营效率与效果也是一个可取的做法。
　　 水务企业的股权收购和合资是推动水业改革的主要模式之一，政策性资金同样可以发挥积极作用。国开行支持国有企业或国有控股企业的并购；IFC和亚行私人部门可以为水务企业或项目公司提供资本金以参股的形式补充水务投资企业的资本金。2005年 11月IFC和亚行分别发行的11.3亿元和10亿元人民币债券（熊猫债券）就是主要向我国企业（包括民营企业）提供用于公用事业建设的资金。但是世行和亚行公共部门的软贷款不能用于此项目类型。
　　 上述新课题和挑战，需要中央政府和提供政策性资金的机构共同探讨与研究，制定和完善相应的新政策与新机制。

六、政策性资金应提供更为有效的附加值服务以提高投资效率
　　 国家审计署公布的审计结果表明，城市基础设施国债建设项目存在较为严重的浪费和低效问题。国际金融机构由于缺乏对中国具体情况的了解等原因，也不同程度地存在投资效率不高、效果不好问题。提高投资效率是各政策性资金运作机构的共同改进目标。
在水业建设初期，国际政策性资金带来了新的建设管理机制，促进了水业改革的深入。但是中国在推进水业市场化改革的过程中遇到越来越深入的政策难题，需要国际金融机构以其丰富的国际经验提供更高的附加值服务。
　　 政策性资金可以引导性开展几项工作：一是开展深入的政策研究，协助中国政府分析市场与需求，利用财务、金融杠杆和水价调节政府、企业和公众的平衡点。二是研究并建立新机制以提高项目整体实施效果。现有的国际招投标是针对设备的采购式招标，而水业设施实质是一种服务业，应发展和探讨功能式招标机制，注重项目整体的建设与运营管理水平与成本控制；另外可以引进项目群管理、完善落实代建制等新机制。三是协助中国政府完善相关政策法规、规范运作项目，减少项目风险的发生。四是开展市场化改革能力建设，面向地方政府进行培训，加深对改革相关政策、项目运用程序和特许协议的把握能力，加强市场监管的实施。
　　 在项目实施阶段要注意几点，
第一，制定明确的项目目标，着眼于包括环境、社会和经济方面的项目实施效果，利用金融机构的审查和提供信息功能，提高项目可行性，提高政策实施效果；
第二，派专家对项目实施监督管理、从项目实施过程中得到反馈意见、发现问题进一步完善政策。需要强调的是，低融资成本的受益者应是消费者或低收入层，而不应该是企业。
第三，在操作过程中，还要注意加快办理手续的速度、简化操作程序，减少管理成本。

七、国开行可以发挥政策性资金与市场化机制相衔接的主导作用
　　 在国债逐步淡出的背景下，作为国家政策性银行的国家开发行加大了对环境基础设施和市政设施的投入。建设部与国开行签订了支持包括城市水业在内建设开发性金融合作协议，提供约500亿元的政策性贷款支持"十一五"期间城市市政公用事业建设。国开行与国家环境保护总局签订了为国家环境保护"十一五"规划项目提供500亿元政策性贷款的协议。国开行对于北京首创股份等水业企业的资金支持说明了其对民族水务企业崛起的扶持。
　　 国开行虽然在历史和经验上都不及世行、亚行，但是它更了解中国的国情与政策，通过各地分行与地方政府有直接沟通交流的平台。这无疑是支持属地服务型城市水业的最佳资金提供者之一。国开行的举措无疑会带动世行和亚行在城市水业领域的进一步投资。
　　 国开行作为开发性金融，具有衔接政府与市场的作用，应在创新机制上发挥作用。可以在国内开展示范项目，为其他相关金融机构树立样板。同时通过与国际金融机构的联合融资，分散投资风险，为我国水业发展提供一个面向国际的融资平台。为了提高项目实施效果，国开行应该向国际金融组织学习先进的项目管理与附加值技术服务等相关经验。