《环保决定》中的市场机遇

　　2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》），这是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，指导我国经济、社会与环境协调发展的一份纲领性文件。对于《决定》的内容各方面都给予了极大的关注，那么如何看待《决定》中的市场机遇呢？
　　正如国家环保总局所言，《决定》所指导的未来15年，是我国加快城市化的重要时期，是基本实现工业化的重要时期，因此也是环境压力最大的时期。环境形势相当严峻，表现在“三个高峰”同时到来：一是环境污染最为严重的时期已经到来，未来15年将持续存在；二是突发性环境事件进入高发时期，环境风险不断增大，国家环境安全受到挑战；三是群体性环境事件呈迅速上升趋势，污染问题成为影响社会稳定的“导火索”。
　　在此背景下，《决定》确定了7项重点任务，体现了3个特点：一是环境问题的社会化，环保工作不仅仅限于以前的治污工作，重点任务中将保障饮水安全作为重中之重的首要任务。二是环保工作的任务重心是保障发展，当然是“和谐发展”。三是没有充分强调环境服务，将工作重点过多地求助于环境设施的建设和环境的治理工程，事实上一个高效的环境综合运营服务是实现长期环境效果的关键，制度建设的核心也不应仅只是设施的高效建设，还要有设施的高效运营。
　　《决定》在经济社会发展必须与环境保护相协调一章中就环保产业对经济贡献进行了论述，强调了“具有自主知识产权的重要环保技术装备和基础装备”，这一表述体现对环保产业理解的不全面。事实上环境设施的运营和综合服务对产业和就业的贡献率，远大于传统意义上环境制造业单元。
这7项重点任务，以环境领域为分类原则，覆盖面之广已经远远超出传统环保的范畴，国家大环保的基本架构初步形成。即标志着我国环境保护全面推进的新阶段，也显示了重点过多，不够突出。当然，要实现《决定》提出的“到2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本遏制；到2020年，环境质量和生态状况明显改善。”的目标，要解决的问题实在太多，任务完成起来难度相当大。
　　《决定》从健全环境法规和标准体系等11个方面充分强调了环境保护的长效机制，是《决定》中具有重要实践意义的内容，其中多项规定对市场竞争产生影响。
　　1、环境监管逐渐完善是影响市场竞争秩序的首要话题
　　《决定》对环境管理和环境监管，以及社会监督机制给予了高度的重视，还辅以环境法律和环境标准的完善。同时，《决定》明确强调了“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人”。在目标考核和责任追究制的约束下，在新的市场规则之中，任何进入环境领域的企业都不应再以权利寻租为经济收益测算的前提。市场主体应该正面理解环境监管的加强，将它理解为规范的市场竞争秩序的核心内容。
　　2、环境保护投入机制的逐步完善对市场投资需求产生影响
　　《决定》强调，“创造良好的生态环境是各级人民政府的重要职责，各级人民政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加。”在目前地方政府普遍以市场化为借口推卸环境投资责任的背景下，这一强调显得十分重要和正确，这一规定为地方政府在环境支付上承担经济责任奠定了基础。
　　《决定》明确，“当前地方政府投入重点是解决污水管网和生活垃圾收运设施的配套和完善，国家继续安排投资予以支持。”这一规定明确了政府资金在沉淀性环境设施投资上的主要责任，这与前一阶段污水管网建设严重滞后，污水处理厂设施不配套，利用率低密切相关。需要强调的是，虽然是政府投资管网等沉淀性设施，但是投资方式也必须执行2004年9月国务院《关于投资体制改革的决定》的要求，不能沿用计划体制下成立项目指挥部来建设，而要推行代建制或将政府资金用于对市场主体进行补贴，以保障政府资金的使用效率。
　　在以上前提下，《决定》还进一步明确，：要引导社会资金参与城乡环境保护基础设施和有关工作的投入，完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制。”事实上，《决定》基本上明确了将社会资金的投资主要引导到污水处理厂和垃圾处理厂等设施的建设上来。
　　3、运用市场机制促进市场发育
　　虽然行业中存在着许多关于“市场机制是否适用于环境领域，是否适用于市政公用事业”的争论，但是《决定》明确了运用市场机制的政策方向。
　　《决定》提出，“全面实施城市污水、生活垃圾处理收费制度，收费标准要达到保本微利水平，凡收费不到位的地方，当地财政要对运营成本给予补助。”《决定》进一步明确，“鼓励社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。”这些政策为企业在合理收益下的进入提供了政策基础，即便污水处理费不到位，也可以由当地财政进行补助。
　　对于传统运营管理单位的改革，《决定》也明确了市场机制的方向，“推动城市污水和垃圾处理单位加快转制改企，采用公开招标方式，择优选择投资主体和经营单位，实行特许经营，并强化监管。”可以具体理解为，在城市污水处理厂和垃圾处理厂的具体运营服务领域，不应该再存在事业性质的单位，都需要通过竞争机制提高效率，实行特许经营。这也是国务院要求在污水和垃圾处理等环境服务领域实行特许经营的最为明确的规定。
　　我国的环境设施的建设和运营在相当一个时期，尚需经济政策的扶持，即便是执行收费体系的环境服务，其收费也大多不能完全支撑成本和收益。因此，需要国家经济政策的倾向性支持。《决定》强调，“要建立健全有利于环境保护的价格、税收、信贷、贸易、土地和政府采购等政策体系。”“对污染处理设施建设运营的用地、用电、设备折旧等实行扶持政策，并给予税收优惠。”这些明确规定，是行业的长期期盼和呼吁的结果，对解决长期困扰污水和垃圾处理领域的税收、用地、用电、设备折旧等问题意义深远。
　　《决定》市场机制的一段中进一步提出，“推行污染治理工程的设计、施工和运营一体化模式”，为污水处理的法人招标奠定了政策基础。《决定》进一步“鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营”，这一规定目前十分适合于工业废水领域引入专业服务公司的机制。另一方面，如果将城市也当作排污单位，在这一政策体系之下，经济发达的城市政府，可以以此为依据，开展新的市场模式试点。具体方式是由政府提供设施建设资金和运营服务费用，通过竞争选择社会企业主体提供从设计、施工到运营的专业化服务。可以预见这一模式在一定时期之后，将是发达城市保障环境服务的主流模式之一。