特许经营制度下的政府监管

清华水业蓝皮书之十二

特许经营制度下的政府监管

傅 涛

　　中国的水管理体系总体分为水资源的管理、城市水业的市场监管、以及水环境的监管。水资源管理的重心在流域水资源的调配，水环境的监管的重心在于各个环境界面的控制，这两部分的管理虽然也存在着大量的问题需要解决，但是其所依托的法律和制度体系已经基本建立。而城市水业的市场监管脱胎于原来的行业管理体系，在以特许经营为主导的市场化改革背景下，管理体系正面临大的转型。这种转型不仅需要转变原来行业管理部门的职能，而且还涉及价格、水质、原水等环节管理职能的重新定位。
　　 因此产生这样的疑问：市场化改革以后，作为原来城市水业主管部门的建设部门在城市水业中的职能是否有必要存在？如何界定环保监管、卫生监管、水资源管理与市政部门特许经营监管的关系？本文结合战略沙龙的第十二次讨论，对特许经营制度下的政府监管体系进行了分析。

一、关于城市水业管理体制方面的主要问题

　　目前城市水业监管的问题体现在以下几个方面：
　　 一是地方市政公用部门由代表行业的利益的“行业管理”向代表公众利益的“市场监管”的转型艰难。表现为政府角色转变缓慢，针对市场主体实施监管的工具缺乏，监管职能实施的政策依据不足。
　　 二是行业管理部门在传统水业企业资产权、人权移交国资部门以后，对企业管理显得乏力和尴尬。地方政府仍然要对水业服务的质量负责，对城市水的管理则习惯于行业管理的思路，潜意识上不愿放弃管企业、管资产的传统方式，没有很好地从具体管理中退出。国资部门的迅速进入后，造成原来市政管理部门极大是权力失落感。
　　 三是与环保系统在污水处理厂污水排放管理权的界定不清，部分城市对污水处理厂造成双重，甚至多重监管。
　　 四是流域水资源管理缺位，流域水环境管理不协调，原水成本失控。经济和人口的迅速增长，极大地加大中国水资源的短缺程度。而不科学的城市调水、甚至跨流域调水的普遍实施，使中国水资源的局部稀缺扩大为总量稀缺。虽然《水法》规定了水资源的国家属性，但是在流域层次上没有形成明确的责任和利益主体。由于流域资源主体不到位，省市政府为战略性储备水资源，夸大引水水源需求，进一步加大了流域的资源压力，同时也增加了城市的供水的原水成本。
　　 五是“统一管理”的困扰。水作为重要的战略资源的公众必需品，其责任主体是人民政府，越是水资源稀缺，越与社会经济关联大，越不可能单一部门进行统一管理。如果要有统一的责任主体，那也是各级人民政府。有关部门在“统一管理”上的强调和引导，一定程度地扰乱了水管理体制的理顺。

二、市政公用事业的城市政府责任

　　市政公用事业有两个基本的特征，一是公用性，不同于一般竞争性行业，一般都具有公共产品特性和自然垄断的经营特点，二是市政性，地方城市政府是市政公用事业的责任主体。
　　 在传统的公益服务体制下，政府将市政公用事业作为政府的直接责任，通过政府的直接投资并直接领导事业单位进行运营来实现服务。这种模式下，政府负责投资，收费是象征性的或补贴性的。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任本质上由政府自己来承担。我国的市政公用体制几十年来一直持续这种模式，目前世界上仍有大部分国家，如日本、新加坡，采用这种模式。这种模式之下的政府管理体制就是我们常说的“行业管理”。
　　 市场机制的引入使这种管理模式的基础发生了变化。由真正的企业来向公众提供服务，促使政府职能由 “行业管理”蜕变为“市场监管”。冶金、轻工、化工、建材等越来越多的非垄断性行业已经在几届政府职能转变中实现了这种转变。而市政公用行业正经历这种变化。
　　 那么，市政公用行业是否也像竞争性行业一样，原来的行业管理部门直接转变为协会，而将监管职能分别交给公共监管机构，比如环境监管部门、资源监管部门、卫生监管机构以及工商税务等其它监管部门呢？
　　 不是这样，城市水业既不同与一般的竞争性行业，也不同于电信、电力等其它垄断性行业。市政设施的属性使城市政府无法卸掉其服务责任。决定城市政府服务责任的不仅是自然垄断的性质，而是其市政设施的产业属性。
　　 市政公用的产业特性促使城市政府，有保障持续、安全普遍服务的责任，同时由于垄断经营特点致使市场竞争机制受限，政府也需要进行成本、价格等经济监管。

三、理顺监管体制的方向

　　市政公用事业的服务责任主体是城市人民政府，但是环境责任和资源责任却在更高层次的政府间进行分配。在目前中国的体制下，环境责任和资源责任需要在流域和区域层次进行分配，但是服务责任则主要落在城市政府。
　　 城市市政公用部门职能的根本，在于代表城市政府承担市政公用事业的服务责任。能够代表政府承担服务责任的应该是城市市政公用部门。
　　 以特许经营制度为代表的市场化改革本质上是在不改变政府服务责任的前提下，通过经济协议委托企业来协助政府完成某个单元的市政公用服务，因此，特许经营制度并没有改变市政公用事业的产业性质。因此，虽然市政公用部门在特许经营协议上签字，但是其权利必须来自城市政府的授权。
　　 市政公用部门的这种职能与其它管理部门有根本上的区别。环境保护部门的职能是环境监督，理论上，环保部门应该将市政公用部门以及市政公用部门通过特许经营所选择的企业都作为其监管对象。卫生部门也有同样的监管关系。
　　 一般来讲如果城市政府不对某个领域承担服务责任，那么这个领域就不是市政公用事业，即便这个领域是自然垄断性行业，政府也不一定需要设施专门的部门来承担责任，如电信、电力行业。
　　 因此，落实到具体的市政公用事业的监管体制的原则，有以下三点基本的结论：
　　 第一，市政公用部门是城市人民政府授权的、对市政公用事业服务负责的职能部门，在特许经营体系中，市政公用部门是政府授权的代表；
　　 第二，传统体制之下，市政公用部门是服务的直接提供者；特许经营制度之下，市政公用部门与运营服务企业之间通过经济协议约定责任、权利和义务关系，并共同接受来自其它机构的制约和监督；
　　 第三，环境监督、水资源利用监督、卫生用水的水质监督以及公众支付价格的监督不仅指向特许经营的企业，也指向市政公用部门，市政公用部门协同运营服务企业共同向社会负责，面对监督。

四、特许经营模式下的市场监管体系

　　市政公用部门与特许经营企业而言，它们之间同样有着监管与被监管的关系。很显然不同的特许经营模式所需要的监管内容不同，监管所实施的主体不同，监管的深度不同，监管机构的形式不同，所需要的制度保障程度也会不同。
　　 特许经营体制之下，市政公用管理部门所实施的市场监管主要包括三个方面的内容：
　　 首先，市政公用管理部门需要通过市场竞争，选择经营者来协助自己完成市政服务的义务，这就是监管体系中最为核心的市场准入监管，一般以经济合同性质的协议来管理；
　　 二是要对服务与产品的质量进行监管，通过科学检测、投诉受理和公共监督来实现，需要强有力的机构来实施，市政公用管理部门还需要受到其它部门的监管，理论上讲如果服务不合格，市政公用管理部门通过协议的约定，可以采取扣除费用甚至取消经营者经营权的形式来处罚，同时，市政公用管理部门也需要受到来自其它监管部门的监督和处罚；
　　 三是成本与价格的监管，也称经济监管，如果特许经营者只是向市政公用管理部门提供单元服务（如针对水厂单元的BOT模式），则成本与价格只是市政公用管理部门与经营者之间的监管约定；如果市政公用管理部门允许经营者直接向公众收取费用，则要受到价格管理机构的监管，如果因为价格管理机构的约束不能满足特许经营协议约定的条件，则市政公用管理部门所代表的城市政府需要对特许经营企业进行补偿。而补充经费的来源是政府财政资金。

五、特许经营监管的深度的范围

　　政府市政公用管理部门与经营企业的监管关系，根本取决于政府与企业特许经营的内容，特许出去的内容越多，监管的范围就越大。同时，政府特许经营向企业所实施的责任转移具有有限性，而市政公用部门自己则承担全面的责任。
　　 市政公用部门需要就自己的完全责任接受其它部门的监管。因此，本文认为“普遍责任”这种类型的责任本质上不是市政公用部门对特许经营企业的监管内容，而是自己的责任是需要接受监管的范围。市场化改革对市政公用部门而言，不仅是要由原来的服务实施者转变为监管者，而且也要转变为“被监管者”，本身要受到来自水资源部门的制约，受到环保部门和卫生部门的监督，而转变为“被监管者”往往是一些部门心理上更加难以接受的。
　　 概括而言，市政公用管理部门肩负的责任是全面的，同时受到其他政府机构的监管也是全面的。而特许经营企业所承担的责任是依据协议的有限责任，受到市政公用管理部门的监管也是有限的。
　　 市政公用管理部门可以通过经济协议将一些责任转移到特许经营的企业来与自己“一起承担”，而不是“完全交给企业”。政府向企业移交的任何责任都需要以经济合理性为基础，因此，普遍责任等责任实质上不是企业的责任，而是市政公用管理部门的责任。虽然政府也可以通过协议将“普遍责任”等一些经济不合理的服务定约给特许经营企业，但是“普遍责任”仍然不宜作为市政公用事业监管的基本要素，并且政府需要对此进行明确的经济补偿。
　　 围绕城市水业经营权为核心的服务责任转移，必然与许多其他责任发生关联，比如水资源部门向自来水企业收取的水资源费，是按照取水量收取还是按照售水量收取的问题；比如应对水污染的应急措施所产生的费用支付问题；比如新农村建设的水业设施投入产出失衡问题等等，这些都是从属与政府与企业特许内容的第二层次的问题，可以通过特许经营协议或者双方约定的协商机制进行合理的责任分配。