再谈水业资产溢价的背后

一、特许经营：城市供水为你哭泣！

　　对城市供水行业改革而言，影响最大的表面上是特许经营政策，实质上却是产权改革政策，而其中的关键点又是城市水业资产的处置方式问题。在中国城市水业改革进程中，虽然建设部一直在推进特许经营制度，但是，其实在中国城市供水新的改革项目中，许多项目背离了特许经营。

　　正如建设部所强调的，特许经营本质上是经营权层面的改革。在城市水业特许经营体系中，处置产权和经营权有几种形式：一是政府控制产权，让运营企业租赁经营或者委托经营；二是政府保留15-30年以后的最终产权，让社会投资人以BOT形式投资和经营水厂；三是政府将自来水系统服务和发展投资委托给企业，但是政府作为经营期结束时的资产最终拥有者，在经营的末期以残值价格回购或者无偿把资产最终收回。

　　虽然特许经体系中有兼容自来水系统经营的模式，但是目前大部分供水公司的改革没有按照特许经营的思路进行。因为大部分自来水公司的改革出让了部分或者全部完全意义上的产权，实现了专营。

　　2007年3月《物权法》实施，显示了在《公司法》产权系列法规方面里面越来越强化的趋势，产权与经营权统一，企业通过收购产权获得经营权成为供水行业改革的主流。而以经营权改革为核心的特许经营甚至连国家级的条例都没有，相对缺乏法律保障。在产权改革在大旗帜下，特许经营体系显得十分脆弱，虽然许多项目套用了特许经营的概念，但真正决定供水行业改革方向的是产权转让。

二、水业资产如何移交?

　　供水项目的服务到期后，如何终止服务公司？采用什么方式转让资产？一般主要有三种形式：一是按市场价格转让，二是按照资产原值转让，三是无偿移交政府。政府怎么把到期的资产拿过来，是确定项目改革模式的关键环节。

　　如果无偿交回政府或者按照资产残值由政府回购，经营企业的资产受到了实质性的限制，不能完全按照市场价值转让，因此都属于企业拥有有限产权的模式框架。如果约定一个自来水公司解体之后，它的资产是以市场价值，或者以重置成本法的评估价值，由政府进行回购或者转让其它企业主体的话，这就意味着这个公司的股东拥有公司的完全资产。

　　如果有限产权的规定，就可以使政府在整个经营期内对资产价格进行一个准确的估计，因此财务模型简单，项目的重心集中在经营环节。而完全资产模式，项目几十年以后的最后资产价格难以准确，产权的权重和不确定性明显加大。因为中国目前城市发展速度非常快，人力成本、土地成本，包括各种拆迁成本都在迅速升高，如果按照“重置成本法”评估，10亿资产自来水公司，25年以后，即便完成了全部折旧的提取，其资产残值为零，但是其“重置成本法”的市场价值也可能不止10亿。

　　因此，是按照有限产权还是按照完全产权确定资产价值，有本质的区别。这两种对待产权的不同模式，实际上是划分特许经营模式和专营模式的根本界限。这种区别可能导致资产价值相差数倍，这也许可以解释为什么同样都是一百多年历史的国际500强的水务企业，他们在兰州供水等同一个项目投标上差距会如此之大。

　　BOO和BOT两种模式是用于污水厂单元服务的、不同资产特点的另一对例子。BOO模式由于企业不是到期无偿交回资产，因此可以不提折旧或缓提折旧，因为这个公司永远是企业的，政府终止服务的时候一般要按照市场价格买回。BOT模式的资产在经营期达到时一般完成了折旧，资产残值无偿交还政府。

　　无论对自来水的系统经营，还是污水处理的单元经营，资产转出时的价格与到期回收的方式密切相关，不同的方式会导致资产价格几倍的差价。目前中国政府的城市水业改革项目大都忽略了或者简化了合同到期之后的资产处置问题，这里埋下了巨大的伏笔。如果一个项目按照特许经营模式的基本理念，通过全部折旧回收了全部投资和收益，合同到期却按照专营模式的基本理念，将残值资产按照评估价格转让或者继续拥有资产，这种项目占了两种模式的好处，回避了两种模式不同的制约，其项目的收益就要高得太离谱了。

　　三、供水资产的完全产权与有限产权的区别

　　在供水改革中将完全资产权利转让给政府带来很高的资金回报，这种模式有什么不好呢？为了回答这个问题，我们来看一看国际水务的改革实践。英国水务（英格兰和威尔士）是典型的水务企业完全产权的专营模式，也是世界上成功的水务改革典范之一。但是，英国水务专营体制的成功有三个重要的制约性特征为保障：

　　一是在监管的授权上。英国为水业的产权改革，用了近十年的时间，建立了法律保障体系和非常严格的经济监管机构（OFWAT）。特许经营和专营体制在监管上的区别是明显的：特许经营的政府监管，由于企业不拥有完成产权，政府在准入环节，通过协议可以约定政府与企业的关系；而专营体制由于资产完全归企业，因此，经营企业没有经过准入环节，政府想要针对一个资产与经营权合一的企业实施监管，就必须得到法律的授权，否则就是干涉企业内部经营。因此，所有完全产权的水业专营改革必须有专门的法律作为监管的基础。英国如此，学习英国的智利也是如此。而特许经营体系国家则不需要专门的立法，因为市政设施的公用性质和产权没有改变，改变的只是经营关系，监管关系可以通过协议约定。

　　二是监管的手段上。中国目前所实施的《城市供水价格管理办法》是一套针对国有自来水的成本控制体系，采用的是成本加利润的价格制定办法。在完全产权改革的体系下，政府难以对一个社会企业（或私人企业）的成本进行到位的控制，因此就难以采用单一企业的成本加利润的价格制定办法。为此，英国为水务改革成立了专门的经济监管机构，通过绩效评价体系这一工具平台，科学确定行业的平均成本，并以平均成本作为制定价格的基础。而特许经营体系虽然也针对市场企业，而且也没有绩效评价体系这一工具平台，但是它保留了政府的最终产权，使市场准入竞争机制得以发挥，通过企业主体之间的准入竞争确定服务价格。

　　三是资产出让方式上。英国将高达200多亿英镑的水业资产折价50多亿英镑进行转让，核心的目的是控制服务价格和提高服务质量。而特许经营体系下，政府是主要的投资之一，通过政府投资补贴有效了减低水价的压力。

　　中国目前的供水改革学其表而未学其里，许多项目在两种模式之间各取所需。主要问题表现在：一是由于没有立法保障，地方政府对于进行了产权转让的自来水公司，不能建立其有效的监管体系，可能导致服务质量下降，核心原因在于资本方是通过收购股权获得自来水经营权的，政府不能有效设置特许经营的准入环节竞争，政府监管也缺乏相关法律的授权。二是由于没有行业绩效评价体系，地方政府无法识别被收购的专营自来水公司的合理成本，存在大量的成本转移的漏洞，使价格管理进入相互扯皮的怪圈：一方面好的运营公司不能获得合理收益，另一方面，不合理的成本大量进入价格。三是地方政府片面追求资本变现，追求高额的溢价逐渐成为地方政府非理性的向往，使今后的价格压力巨大。

四、不同模式的选择

　　事实上，城市水业特许经营和完全产权的专营体系有其不同的特点和适用条件，都有其合理性和科学性，但是都需要从系统的高度来整体构建。

　　我们研究国际水业改革案例看到，虽然许多国家（包括美国）也都在呼吁缺乏城市水业的建设和运营资金，但是无论哪一种成功的改革模式，都难以在世界各国找到资产溢价的成功案例。目前中国的水业改革，政府在监管上主推特许经营体系，而在供水企业改革上走完全产权，这种错位极有可能引起成本的失控、价格的飞涨和服务水平的降低，甚至给公众造成改革就是涨价的错觉。近来资产溢价的升温正是这种政策体系混乱的表现，是行业改革缺乏系统规划的表现，也是中国经济发展躁动的缩影，任其发展下去将严重影响行业的可持续发展。

　　因此，过度溢价的问题的出现，决不只是资产部门的事，更不是一个无关大局的小事。在中国城市水业改革整体缺乏高层次的政策引导和保障、改革政策的矛盾重重之下，部分地方政府有着巨大的融资冲动，过度溢价正是因此而生，需要引起足够的警惕。