特许经营改革与城市水业监管

（清华大学）

一、 水业市场化改革的两大动机

　　中国城市水业的市场化改革在政府和企业的共同探索中不断推进。近年来，国家和有关部门陆续出台和实施了市政公用事业的开放政策、特许经营政策、投资体制改革政策、鼓励非公经济政策等一系列相关的改革政策，更加快了城市水业市场化的进程。

　　水业市场化改革由两大动机所推动，一是吸引资金，伴随着城市化迅速提高的巨大的投资需求，仅政府力量难以满足；二是提高水业运营效率，增进服务，实现水业的可持续发展。

　　这两大动机在不同的改革阶段和不同的管理层次有不同的侧重。应该说到目前为止，增加投资仍然是政府推动改革的核心动机，而对效率的追求则刚刚提上日程；由于地方城市政府是城市水业的投资主导，因此城市政府比中央政府和省政府更加重视市场化改革的引资效果。

　　面对中国经济快速发展的现状和对建设发展资金的巨大需求，各级政府目前仍然难以避免将引资作为水业市场化的首要目的。而在多数已经完成了城市基础设施建设的发达国家，其推行市场化改革的目的更侧重于效率的提高。自20世纪80年代以来，水业市场化改革在各个国家以不同的目的和不同的形式相继展开，一些发展中国家由于在水业市场化改革中只重引资而忽略监管和体制建设，造成了公共服务体系混乱和严重的社会问题。面对我国当前如此不平衡的经济发展，面对如此多样的水业市场项目现状，中国政府必须高度重视市场化改革项目可能会带来的一系列问题。在引入投资解决城市基础设施建设资金问题的同时，必须完善相应的市场监管体系。否则将像许多发展中国家一样，出现公共服务体系的混乱，带来严重的社会问题。

　　二、 水业市场化改革逐步进入第三阶段

　　城市水业的市场化改革已经在探索中走过了两个阶段：

　　一是以市场开放为主旨的阶段。这一阶段以招商引资、打破垄断为基本特征。投资主体多元化的出现改变了城市水业原来单一政府投资的结构，同时也为进一步引入竞争打下了基础。此外，为配合市场开放，供水价格的制度化建设也在此阶段开始实施，建立了供水价格体系，并启动了污水处理收费工作，价格体系的改革提供了市场化的前提条件。

　　二是以引入竞争为主旨的阶段。这一阶段以企业产权改革、水价改革和市场准入为特征。传统国有水业企业的改制引发了水业产权体制的改革，为进一步的政企分开打下基础；水价改革提出“全成本价格”概念，改变了城市水业的福利性质；更为重要的是，市政公用事业特许经营制度的提出实施，启动了市场准入的竞争机制，确定了政府与企业的监管与被监管的市场关系，为进一步完善水业市场化的体系框架奠定了基础。但是，前两个阶段的改革均是以投资和产权为核心，政府市场化改革的动机更多是在解决投资不足问题，偏离了市场化改革“提高效率”这一根本，而这种偏离是水业设施建设巨大的资金缺口所决定的。目前城市水业改革正逐步迈进第三个阶段，改革的目标也开始逐渐重视并回归效率的提高。具体的表现就是开始注重监管、重视运营和服务水平、关注公众利益和安全。

　　虽然中国水业市场化改革目前还未能总体进入以效率为目标的第三阶段，但是其趋势已是十分显著。第三阶段的改革包括多方面的完善，是一项长期的工作，任重道远。中央政府应该成为推进第三阶段改革的核心力量。改革包括诸多内容：政府的角色由行业管理向市场监管的转变，将引发了水管理体制的变革；投融资体制的理顺方面，包括政府资金投资效率的提高、水业适应性金融工具的开发和健全、以及不同性质的投资资本的有机协同；在市场主体方面，要求投资经营主体能够在适应水业特征基础上，进行长期、稳定、理性投资，市场主体成熟的标识是建立合理的市场集中度和良好的市场品牌；公众关注与公众参与机制的建立，则是市场机制完善的重要体现。

　　 三、 市政公用事业的城市政府责任

　　中国的水管理体系总体分为水资源的管理、城市水业的市场监管、以及水环境的监管。水资源管理的重心在流域水资源的调配，水环境的监管的重心在于各个环境界面的控制，这两部分的管理虽然也存在着大量的问题需要解决，但是其所依托的法律和制度体系已经基本建立。而城市水业的市场监管脱胎于原来的行业管理体系，在以特许经营为主导的市场化改革背景下，管理体系正面临大的转型。这种转型不仅需要转变原来行业管理部门的职能，而且还涉及价格、水质、原水等环节管理职能的重新定位。

　　市政公用事业有两个基本的特征，一是公用性，不同于一般竞争性行业，一般都具有公共产品特性和自然垄断的经营特点，二是市政性，地方城市政府是市政公用事业的责任主体。

　　在传统的公益服务体制下，政府将市政公用事业作为政府的直接责任，通过政府的直接投资并直接领导事业单位进行运营来实现服务。这种模式下，政府负责投资，收费是象征性的或补贴性的。政府和运营单位之间是行业管理关系而不是市场监管关系，服务责任本质上由政府自己来承担。我国的市政公用体制几十年来一直持续这种模式，目前世界上仍有大部分国家，如日本、新加坡，采用这种模式。这种模式之下的政府管理体制就是我们常说的“行业管理”。

　　市场机制的引入使这种管理模式的基础发生了变化。由真正的企业来向公众提供服务，促使政府职能由 “行业管理”蜕变为“市场监管”。冶金、轻工、化工、建材等越来越多的非垄断性行业已经在几届政府职能转变中实现了这种转变。而市政公用行业正经历这种变化。

　　那么，市政公用行业是否也像竞争性行业一样，原来的行业管理部门直接转变为协会，而将监管职能分别交给公共监管机构，比如环境监管部门、资源监管部门、卫生监管机构以及工商税务等其它监管部门呢？
不是这样，城市水业既不同与一般的竞争性行业，也不同于电信、电力等其它垄断性行业。市政设施的属性使城市政府无法卸掉其服务责任。决定城市政府服务责任的不仅是自然垄断的性质，而是其市政设施的产业属性。

　　市政公用的产业特性促使城市政府，有保障持续、安全普遍服务的责任，同时由于垄断经营特点致使市场竞争机制受限，政府也需要进行成本、价格等经济监管。

　　四、 理顺监管体制的方向

　　市政公用事业的服务责任主体是城市人民政府，但是环境责任和资源责任却在更高层次的政府间进行分配。在目前中国的体制下，环境责任和资源责任需要在流域和区域层次进行分配，但是服务责任则主要落在城市政府。城市市政公用部门职能的根本，在于代表城市政府承担市政公用事业的服务责任。能够代表政府承担服务责任的应该是城市市政公用部门。

　　以特许经营制度为代表的市场化改革本质上是在不改变政府服务责任的前提下，通过经济协议委托企业来协助政府完成某个单元的市政公用服务，因此，特许经营制度并没有改变市政公用事业的产业性质。因此，虽然市政公用部门在特许经营协议上签字，但是其权利必须来自城市政府的授权。

　　市政公用部门的这种职能与其它管理部门有根本上的区别。环境保护部门的职能是环境监督，理论上，环保部门应该将市政公用部门以及市政公用部门通过特许经营所选择的企业都作为其监管对象。卫生部门也有同样的监管关系。

　　一般来讲如果城市政府不对某个领域承担服务责任，那么这个领域就不是市政公用事业，即便这个领域是自然垄断性行业，政府也不一定需要设施专门的部门来承担责任，如电信、电力行业。

　　因此，落实到具体的市政公用事业的监管体制的原则，有以下三点基本的结论：

　　第一，市政公用部门是城市人民政府授权的、对市政公用事业服务负责的职能部门，在特许经营体系中，市政公用部门是政府授权的代表；

　　第二，传统体制之下，市政公用部门是服务的直接提供者；特许经营制度之下，市政公用部门与运营服务企业之间通过经济协议约定责任、权利和义务关系，并共同接受来自其它机构的制约和监督；

　　第三，环境监督、水资源利用监督、卫生用水的水质监督以及公众支付价格的监督不仅指向特许经营的企业，也指向市政公用部门，市政公用部门协同运营服务企业共同向社会负责，面对监督。

　　五、 特许经营模式下的市场监管体系

　　市政公用部门与特许经营企业而言，它们之间同样有着监管与被监管的关系。很显然不同的特许经营模式所需要的监管内容不同，监管所实施的主体不同，监管的深度不同，监管机构的形式不同，所需要的制度保障程度也会不同。

　　特许经营体制之下，市政公用管理部门所实施的市场监管主要包括三个方面的内容：

　　首先，市政公用管理部门需要通过市场竞争，选择经营者来协助自己完成市政服务的义务，这就是监管体系中最为核心的市场准入监管，一般以经济合同性质的协议来管理；

　　二是要对服务与产品的质量进行监管，通过科学检测、投诉受理和公共监督来实现，需要强有力的机构来实施，市政公用管理部门还需要受到其它部门的监管，理论上讲如果服务不合格，市政公用管理部门通过协议的约定，可以采取扣除费用甚至取消经营者经营权的形式来处罚，同时，市政公用管理部门也需要受到来自其它监管部门的监督和处罚；

　　三是成本与价格的监管，也称经济监管，如果特许经营者只是向市政公用管理部门提供单元服务（如针对水厂单元的BOT模式），则成本与价格只是市政公用管理部门与经营者之间的监管约定；如果市政公用管理部门允许经营者直接向公众收取费用，则要受到价格管理机构的监管，如果因为价格管理机构的约束不能满足特许经营协议约定的条件，则市政公用管理部门所代表的城市政府需要对特许经营企业进行补偿。而补充经费的来源是政府财政资金。

　　六、 特许经营监管的深度和范围

　　政府市政公用管理部门与经营企业的监管关系，根本取决于政府与企业特许经营的内容，特许出去的内容越多，监管的范围就越大。同时，政府特许经营向企业所实施的责任转移具有有限性，而市政公用部门自己则承担全面的责任。

　　市政公用部门需要就自己的完全责任接受其它部门的监管。因此，本文认为“普遍责任”这种类型的责任本质上不是市政公用部门对特许经营企业的监管内容，而是自己的责任是需要接受监管的范围。市场化改革对市政公用部门而言，不仅是要由原来的服务实施者转变为监管者，而且也要转变为“被监管者”，本身要受到来自水资源部门的制约，受到环保部门和卫生部门的监督，而转变为“被监管者”往往是一些部门心理上更加难以接受的。

　　概括而言，市政公用管理部门肩负的责任是全面的，同时受到其他政府机构的监管也是全面的。而特许经营企业所承担的责任是依据协议的有限责任，受到市政公用管理部门的监管也是有限的。市政公用管理部门可以通过经济协议将一些责任转移到特许经营的企业来与自己“一起承担”，而不是“完全交给企业”。政府向企业移交的任何责任都需要以经济合理性为基础，因此，普遍责任等责任实质上不是企业的责任，而是市政公用管理部门的责任。虽然政府也可以通过协议将“普遍责任”等一些经济不合理的服务定约给特许经营企业，但是“普遍责任”仍然不宜作为市政公用事业监管的基本要素，并且政府需要对此进行明确的经济补偿。

　　围绕城市水业经营权为核心的服务责任转移，必然与许多其他责任发生关联，比如水资源部门向自来水企业收取的水资源费，是按照取水量收取还是按照售水量收取的问题；比如应对水污染的应急措施所产生的费用支付问题；比如新农村建设的水业设施投入产出失衡问题等等，这些都是从属与政府与企业特许内容的第二层次的问题，可以通过特许经营协议或者双方约定的协商机制进行合理的责任分配。

报告人简介

　　傅 涛，博士，清华大学环境系水业政策研究中心主任，中国水网顾问总编，全国工商联环境服务业商会副会长兼秘书长。
　　先后毕业于北京大学、清华大学和哈尔滨工业大学。曾任职建设部和全国住宅产业商会，担任处长、秘书长。近年来负责建设部、国家发展改革委员会、世界银行、亚洲开发银行等机构的多项环境政策和管理研究。
　　系列《清华水业蓝皮书》和《清华水业绿皮书》核心撰写人。中国水网《水业投资资讯》撰稿人，《水业政策与市场年度报告》的首席分析专家。著有《城市水业改革的十二个问题》、《城市水业改革实践与案例》、《市场化进程中的城市水业》等专著。