评述加强市政公用事业监管的意见

——中国水网特约评论

　　 随着市政公用事业市场化改革的不断推进和深入，政府监管不足的问题日显突出。为了确保市政公用事业改革的顺利进行，确保公众的利益得到保护，建设部于2005年9月10日发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》（下称《意见》），对加强市政公用事业监管工作提出了相关规定，为建立市政公用事业监管体系建立了良好基础。该《意见》是继建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（2002年12月）、《市政公用事业特许经营管理办法》（下称《办法》，2004年5月施行）之后的又一个促进市政公用事业改革的重要文件。

　　随着市场机制的逐步形成和市政公用事业市场的陆续开放，市场投资主体和运营主体呈现出多元化状态，社会资本也开始逐渐进入到市政公用事业行业。政府的角色也由过去的直接经营管理者转变为政策制定者和市场监管者，原来的经营主体即便没有引入社会资本，随着政资分离的深入，角色也在发生变化。在此背景下，监管体系有效与否便成了市政公用事业改革能否成功以及市政公用行业能否健康可持续发展的基本保证。笔者认为，建设部发布该《意见》是我国市政公用事业改革的迫切需要，对于推动我国当前的市政公用事业改革具有重要意义和影响作用。《意见》是我国市政公用事业改革进程的又一个重要的里程碑。

　　分析《意见》各条，其中有诸多值得肯定之处：

　　一、在市场化改革政府普遍逃避责任的环境下，《意见》充分强调了市政公用事业特有的基础性、先导性、公用性和自然垄断性，首次明确强调市场机制的引入不能改变市政公用事业的公益性和政府的责任。同时充分肯定了市政公用事业监管的重要性，并明确指出市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程，强调了市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容和重要保障。《意见》明确肯定并强调了政府在市政公用事业中的监管角色和监管的重要性，笔者认为《意见》的发布有助于地方政府更准确地了解其角色和责任的定位，有助于深化有关的体制改革，推进市政公用事业行业的企业化改革。

　　二、《意见》中规定了市政公用事业监管的主要内容，并对一些准入监管、服务质量监管、成本监管、安全监管等重要环节作了较为详实的规定和解释，使得该《意见》具有一定的可操作性。

　　三、《意见》强调了特许经营管理制度的完善是市政公用事业市场化改革的一项重要而基本的工作内容，并强调了特许经营项目的合同监管的重要性，要求将特许经营协议作为特许经营项目的重要监管依据。

　　四、《意见》对于准入监管的招标程序和评价标准做出了较为详细的解释。提出要将特许经营协议的核心内容作为招标的基本条件，综合考虑成本、价格、经营等方案、质量和服务承诺、特殊情况的紧急措施等因素，择优选择中标者。需要看到这一规定不同于工程招标的规定，该规定是针对市政公用事业有关项目招标规定的一大进步，改变了以往单纯强调价格的评标方式，而是提出了更为科学合理的评标标准。

　　五、《意见》肯定了中介结构在市政公用事业监管体系的重要角色，同时要求“择优选择中介结构”的规定也非常合理和科学。

　　六、《意见》此次在成本监管问题上也有所突破。一是对供水、供气、供热等具有收益性的市政公用事业提出了价格改革的要求，同时对污水、垃圾处理等非收益性公益行业的收费机制完善做出了区分。二是提出要“进行区域同行业成本比较和绩效评价”，为下一步的正在研究建立的成本监管评价体系提出了可行有效的研究和工作方向。目前关于绩效评价体系的研究工作已经拉开帷幕。

　　七、《意见》肯定了公众参与在市政公用事业监管体系中的重要地位和作用，指出要尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，建立通畅的信息渠道，完善公众咨询、监督机制等。

　　与2004年的《办法》相比，除了以上监管的深化内容之外，《意见》针对市政公用事业的市场化改革还提出了两大创新点：一是监管机构的成立问题，提出“城市市政公用事业是不可分割的整体，市政公用事业市场是统一的市场”，要“逐步建立统一的市政公用事业监管机构”。对城市水业而言，这一要求与水利部门强调水务一体化，有着显著不同的取向，也会使已经成立的城市水务局面临一些尴尬。二是对市政公用事业改革中的资产转让价款用途进行了规定，针对市政公用事业改革过程中出现的职工安置问题，特别要求“转让国有产权的价款要优先用于原有职工的安置，剩余价款应主要用于市政公用事业的发展”。

　　综上，《意见》就市政公用事业监管体系的建立和工作开展提出了切实可行的办法和建议，值得肯定。但是，《意见》中仍然存在两点倾向性问题，特提出讨论。

　　一、《意见》虽然充分肯定了政府监管的重要性和必要性，强调了由于市政公用事业具有公益性、安全性、自然垄断性等特性，市场失灵的问题必须依靠有效的政府监管来解决；同时，政府监管的有效与否是公众利益能否得到保障的基础。但是，市政公用事业监管不仅仅是为了确保公众的利益，同时也是为了确保市场以及市场主体的健康发展。在《意见》中与之前发布的《特许经营办法》一样，存在着明显的公众利益倾向，对市场秩序和投资人的权益保障基本没有强调。这一偏重与目前国家总体宏观政策取向有关，但是这一偏重可能会对以后的市场运做产生不利影响。

　　二、虽然《意见》对于市政公用事业监管的内容、方式都做出了相应的解释和规定，但是对不同模式的分类监管体现不够充分，使其操作性得到削弱。市政公用事业监管的具体内容会直接受到市场化所选模式的影响，由于不同的市场机制引入方式会出现不同的产权结构，因而对于具体的监管方式要求也会有所不同，监管的重点也会有所区分。对于市政公用事业的监管体系来说，监管的不同方式应该取决于市场化模式的选择，也就是说，政府与企业之权利与义务的不同分配方式将决定不同的监管方式，而不是简单的将监管区别为行业的不同。(作者均系清华大学水业政策研究中心)