中国PPP，请理念先行、量力而行、简单易行

时间： 2016-12-01 09:56

来源：

作者：王天义

中国PPP，请简单易行

中国PPP模式应用在规模急速扩张的同时，也呈现出日趋复杂化的走向，表现在立法规制的复杂化，投融资模式的复杂化以及过程管理的复杂化等。这种复杂化至少有三大推手：一是学术界与法律界，因为复杂才是学问;二是咨询与培训界，复杂化才能彰显咨询与培训的价值;三是金融界，特别是投资和基金业，往往以复杂化的金融创新之名，行追求无风险高回报之实。

这种复杂化的趋势，已经对地方政府应用PPP模式产生消极影响。因为地方政府面临和解决的是实际问题，惯常思路是强调有效性，复杂问题简单化。PPP模式如果设计得过于复杂会挫伤地方政府的耐心与热情，其结果要么知难而退，要么另辟蹊径。近期我接触的部分城市已有这方面的抱怨和举动，诸如采取政府购买服务、政府采购等更便捷的方式绕开PPP，需要引起重视。

回望人类发展进步史，其实就是一个不断追求有效加简单的过程。仅就我们日常生活中几乎无法离开的产品如汽车、电脑、手机、家电乃至机器人等，功能越来越复杂，但操作却越来越简单，追求“傻瓜”智慧。社会管理领域亦如此，智慧城市、智慧交通、互联网+等，正在使社会管理日趋有效而简单。

无论是从经济学、管理学还是法学，PPP都难以占据“高大上”的顶端学术地位，但这并不损伤它的实用价值。作为政府引入社会资本来解决政府在提供公共产品和服务过程面临的缺资金、缺效率“两缺”困境的实用工具，操作也应尽可能在规范基础上简单易行。

一是立法规制要简单一点。设立国家级PPP法规并不是PPP模式应用的必要条件，全球不少PPP模式应用比较好的国家并没有国家级PPP立法，有的用其它相关法律加以规范，有的只是部门或地区性规制。而且无论是法规还是规制，都不复杂。例如新加坡，没有国家级PPP立法，只有财政部2004年颁布、2012年修订的一部《PPP手册》，总共70多页，通俗易懂，简单易行，在此手册指导下的全国13个PPP项目大都运作正常，效果良好。联合国欧洲经济委员会2008年推出的PPP善治手册，在谈到PPP立法和管制原则时就明确提出了“更少一些、更好一些和更简单一些”(fewer，better and simpler)的倡议。

二是投融资模式要简单一点。一谈到PPP，人们似乎首先想到的是投融资。其实，在不少发达国家很多PPP项目是政府出资、私人部门只负责运营维护，此所谓O&M或DBO模式。而在现阶段的中国，针对大部分PPP项目需要社会资本出资且规模适度的现实。我主张的简单稳妥的投融资主导模式是，由负责运营的企业股权投资，银行债券融资，投资运营一体化，投资融资两分离。如果企业没有足够的资金实力，还是不碰PPP为好。而目前各种基金特别是私募基金在参入PPP项目时往往设计出越来越复杂的投融资模式，就需要引发关注。我们有理由怀疑，过于复杂的股权债券结构设计，可能在有意掩盖追求无风险固定高回报的意图。

三是过程管理要简单一点。PPP过程管理涉及项目识别、模式选择、物有所值分析、财政承受能力测评、合作伙伴竞择、调价机制设计、产品服务品质监管等环节，尽管每个环节都有存在的价值和规范的要求，但这个过程如果过于繁琐复杂，也是PPP价值的折损。规范不等于复杂，简单不等于无效。

PPP界流行一种说法，PPP是婚姻而不是婚礼。顺着婚姻说开去，维持婚姻的美满不容易，但并不复杂。志同道合，婚姻就成功了一半，再懂得珍惜与妥协，婚姻就成功了另一半。复杂化的婚姻不太可能美满，复杂化的PPP也不太容易成功。中国PPP，请简单易行。

作者王天义：清华大学PPP研究中心主任、联合国欧洲经济委员会PPP专家委员会委员

本文转载自公众号：东方财经杂志(ID：dfcj-bj)

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编辑：赵凡