王天义：PPP的情怀与格局

时间： 2017-04-20 15:55

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作者：王天义

三是在合理回报基础上确定物有所值，即通过定性分析和定量计算，得出用PPP模式比政府单干更省钱和省了多少钱。简单道理如下：政府单干，成本主要包括融资成本、建造成本和运营成本，可以没有利润；用PPP模式操作，企业也有融资成本、建造成本和运营成本，但同时必须有合理利润。一般情况下，企业融资成本会高于政府，而建造成本和运营成本又会低于政府。当然，政企提供公共产品的质量差异可以通过调整成本加以量化。这样，从政府角度看，是否物有所值大致就是比较政府成本（融资成本+建造成本+运营成本）与企业成本（融资成本+建造成本+运营成本）+企业利润。从中不难看出，企业利润的高低非常敏感，会在很大程度上直接决定着PPP项目是否物有所值，所以回报也只能是合理回报，政府的效率不至于低于企业太多。其实高回报不仅影响物有所值的评判结果，也影响社会公平感，因为PPP模式运用的是半市场化半行政化的机制，如果给予社会资本完全市场化的高回报而又不承担完全市场化的高风险，作为公共产品的使用者和纳税人，民众也是不认可的。

PPP的操作格局

PPP需要价值认知和理念认同，也需要操作层面的精准格局。这里想探讨如下几个问题。

第一，关于国家顶层设计问题。目前全球各国PPP大致有两种顶层设计模式，一是中央政府直接操作项目，如英国、爱尔兰、新加坡等，中央政府既制定PPP法律、规则、合同等，又直接操作全国每一个具体项目，包括运营后的日常监管、财政付费等，如爱尔兰全国总共20多个PPP项目，新加坡全国总共10多个PPP项目，全部由中央专设的PPP机构亲自操作。英国全国700多个PPP项目也是由中央PPP机构IPA（Infrastructure and Projects Authority）直接操作，并通过加大中央与地方分税比重来增加中央直接支付能力。中央集中进行项目操作，可以大大提高项目的质量、可持续性以及政府支付能力；二是中央政府主要制定法规、合同指南等，具体项目操作交由地方政府自行决定，更多国家是如此，如日本、波兰、中国等。对中国来说，我的建议是：一是中央集中设立一个PPP指导机构，理顺部门关系，使之成为指导和推进工作的唯一性和权威性机构。二是一些大型的或新型的PPP项目（如全国性或跨地区性的项目），可直接由中央PPP机构直接操作，起到引领示范作用，也增强其实战经验，也有利于不断提高其政策法规的制定水平。

第二，关于国有企业担当社会资本的问题。国有企业参与PPP，担当社会资本角色，的确具有中国特色。我的观点是，公共产品提供的质量和效率是评判的根本标准，如果国有企业在PPP中能比民营企业或外资企业表现出更好的理念和能力，由国有企业做PPP又有什么不妥呢？其实公共产品的公益性也决定了国有企业在很大程度上参与的合理性，毕竟由政府单独提供公共产品到由外来非直属国有企业参与提供公共产品，是顺市场化的进步而不是逆市场化的退步，至少具有现阶段的合理性。相对于公共产品提供的成败，社会资本的公私属性是第二位的，一旦公共产品提供失败，后果是极其严重的，这似乎与发展民营经济不是一个层级的问题。应该鼓励民营企业在更广泛的彻底市场化空间去创新与创业，真正领悟让市场在资源配置中发挥决定性作用的甜酸苦辣，经受洗礼，锻炼成长，“离市场更近一点，离市长更远一点”。其实，关于中国国有企业参与PPP项目，联合国PPP专家们从刚开始的不理解不赞成逐渐到理解和接受了，而且他们认为中国这一特色也许对一些发展中国家具有积极的借鉴价值。

第三，关于金融机构担当社会资本的问题。前不久，三家银行联合体以社会资本方中标某省会城市大型地铁PPP项目，引起业界广泛关注，也引发了谁是合格社会资本方的议论。对此我的观点是，银行等金融机构以社会资本方主导PPP项目合法但不合理更不合格。从PPP经典结构看，任何出资人都可以设立特殊目的公司（SPV），与政府签署PPP协议，银行等金融机构有这个权力，所以它是合法的。从结构和法理上看，银行也可以把建造（EPC）和运营（O&M）外包出去，但从道理和现实来看，这种操作无疑会加大项目失败的风险。PPP中政府对社会资本有三方面的能力要求：投资能力、建造能力和运营能力。最理想的社会资本是同时具备这三种能力。如果这样的社会资本稀缺，那就退而求其次，寻找具有两种能力的社会资本：一是同时具有投资能力和建造能力，如大型建筑企业，但它们更适合做EPC、BT而不是PPP，因为他们没有运营能力也对运营不感兴趣；二是同时具有投资能力和运营能力，这类企业是很适合做PPP的，因为PPP项目几十年的运营非常关键，由这类企业去外包建造业务，它会从接续的运营角度去实施最有效的监管。如果企业只有一种能力，那由各自具有投资能力、建造能力和运营能力的三类企业联合设立SPV，共同运作PPP项目则不失为一种选择。总之，运营（Operation）往往是PPP项目中必不可少的关键要素，多家企业组成的SPV中最好直接拥有这种能力，特别是针对PPP尚处于起步阶段的当下中国。当然，如果政府仅仅出于融资考虑则没有必要借用PPP的名义了，直接作融资安排就是了，政企之间存在多种合作关系，不是只有PPP一种。

此外，PPP操作层面的精准格局，还包括以下几个方面。一是PPP推进要量力而行。项目过多肯定会粗制滥造、消化不良、出现财政支付问题。其实，当今海外PPP项目数超过1000个的国家只有巴西，其他国家多者几百个，少者几十个，而且都是几十年努力的结果。二是PPP项目要控制规模。我们动辄几十亿元、上百亿元的PPP大项目，在国外是不多见的，虽然很多国家都有PPP项目投资额下线要求，但绝大部分项目规模都不是很大，如日本有500多个PPP项目，平均规模就几亿元人民币。三是PPP应用要轻重并举。基础设施可分为经济类基础设施和社会类基础设施，从投资强度来说，前者更重一些后者更轻一些，发达国家目前更多的PPP项目是社会类基础设施或称公共服务，私人部门的管理效能会发挥得更好，中国在继续加大传统基础设施PPP投资的同时，也要积极创造空间和条件，引导社会资本以PPP模式向公共服务领域投资发展。四是PPP操作要简单易行。复杂问题简单化是政府的追求，也是企业的追求，过于复杂的PPP模式设计会吓住政府，也会吓跑企业。

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编辑：李丹