填埋焚烧都是治标：垃圾减量已上升为基本政策目标

　　将“垃圾产生量”作为独立的控制目标，这个表述在“十一五”规划中是没有的；而它的积极意义显而易见。目前各地城市政府喜欢向老百姓讲述“垃圾围城”的故事，核心情节都一样，就是垃圾产生量高速增长，填埋场地告急，拯救之道在于焚烧。《意见》要求控制垃圾产生量，是将故事的逻辑扭转了一个方向，肯定了“垃圾减量”是根本出路。

　　在生活垃圾处理问题上，近期的一个重要动向，是环境部、住房城乡建设部以及国家发改委共同拟定了《关于加强生活垃圾处理和污染综合治理工作的意见(征求意见稿)》，并向社会公开征求意见。公开征求意见的时间从6月18日起，至6月25日止。对于公众来说，这意味着政策窗口向他们打开，虽然只有区区7天。

　　对生活垃圾处理和污染实施综合治理，是一项涉及面广泛的全国性的大政策。如果没有丰富的实践经验和充分的专业准备，要在7天时间内提出有道理而又可操作的建议，几乎是不可能的任务。联系到去年以来，北京、广州以及多个城市在垃圾焚烧问题上出现连锁性的公众抗议，也许可以认为，自下而上的呼声，已有回应；在公众参与重大决策方面，各方都在努力破冰。即便只是向前跨出的微小一步，也是好过没有，弥足珍贵。

　　三部委共同拟定的这份《意见》，有三点可以评说。第一是它的形式，第二是它的内容，第三是它引起的公众回应。

　　在形式方面，有三个表面因素，可能有意义并值得重视。首先是文件名称。一份“意见”当然不是法律，也不是部门规章，也不是操作细则或条例，但这不意味着它不重要。相反地，跨部门的、高规格的“意见”，倘若作为正式的“红头文件”下发，就很重要。对于行政系统来说，它传达的是上级意图和行动指令。法律划定行为界限，但未必要求行动。“红头文件”却是在布置工作，指示方向，并要求行动。

　　其次是发布时机。在垃圾处理问题上，重要的文件是《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设“十一五”规划》；它在今年到期。常规来看，不久就应该发布关于这项工作的“十二五”规划。在这个节点上发布“意见”，应该是代表了对“十一五”规划的总结评估，也将是制定“十二五”规划的指导精神。

　　最后是机构排名。“十一五”规划由发改委、住建部以及环境部共同制定，而眼下拿出来征求意见的《意见》，则由环境部、住建部以及发改委拟定。排序的改变以及牵头单位的改变，不会是没有意义的。将“垃圾处理和污染”作为一项“综合治理工作”，并由环境部牵头，意味着在整体的工作考虑中更加突出环境保护。

　　将以上三个因素综合起来，可以认为，垃圾问题已经进入更高的政策议程，要求综合治理，并突出其环境意义和价值。在此基础上，我们来看《意见》的内容。由于内容很多，暂时只能就几个基本的问题提出初步的看法。

　　“十一五”规划和《意见》中，都有关于“目标任务”的专门说明，两相比较，有一些重要的不同。最大的不同是，《意见》中提出，到2015年，“城市生活垃圾产生量增长率逐年下降”，以及“人均生活垃圾产生量实现零增长”。将“垃圾产生量”作为独立的控制目标，这个表述在“十一五”规划中是没有的；而它的积极意义显而易见。目前各地城市政府喜欢向老百姓讲述“垃圾围城”的故事，核心情节都一样，就是垃圾产生量高速增长，填埋场地告急，拯救之道在于焚烧。《意见》要求控制垃圾产生量，是将故事的逻辑扭转了一个方向，肯定了“垃圾减量”是根本出路。

　　在这里，所谓生活垃圾产生量的“增长率”，以及“人均”生活垃圾产生量，都是新概念。很有可能，它们的实际意义是很保守的，因此还需要在精算的基础上再做细致讨论。暂时只能说，思路和方向的改变是最重要的。顺着这个方向走，城市综合治理的考评指标应该增加两个，就是垃圾总量增长率，以及人均垃圾量。这意味着需要出台新的执行细则，否则无法落实。它还意味着，这将是政务信息公开的新领域，否则，暗箱操作，又会产生猫腻。顺便一说的是，将来会按照户籍人口计算“人均”垃圾产生量呢？还是按实际人口算？这将从一个有趣的角度再次触及城里人和乡下人的身份问题，并检验政府究竟把谁当作“自己人”。

　　不论采取哪一种技术路线，城市生活垃圾处理的整体水平提高，依赖于合适的投融资体制。过去若干年，各地城市政府希望以“垃圾焚烧发电”项目以及BO T方式等等为“抓手”，引进市场资源，提供公共产品。意图本身并非不好，但实际效果是不是那么好，却大可商榷。在BO T的概念下，市场主体的赢利动机与公益目标之间是否相矛盾？技术流程与质量控制(特别是二噁英排放)是否足够透明并受到监督？在政府方面，政企关系是否足够清晰？财务安排是否明确合理？招投标是不是公开公平一视同仁？所有这些地方，都暴露出许多市场不规范和监管不力的弊病，引发公众的强烈质疑。与“十一五”规划相比较，《意见》在市场导向方面用词谨慎，可能已经意识到实际过程中市场目标与公益目标之间的矛盾与复杂情况。不过，《意见》中并未见到有很明确的反思性的评估结论，也见不到很明确的前瞻性的路径选择。更多的还是一些原则性的表述，留出了具体操作的空间。无论规划还是《意见》，都认为生活垃圾处理具有“低回报、高稳定性、资金需求大的行业投资特点”。这其中的“低回报”应该怎么看待和怎么评估，可能还需要更多的关注和研究。

　　“十一五”规划从土地、热值以及排放三个方面为垃圾焚烧设定了条件，即土地资源紧张，垃圾热值较高，能够控制二噁英排放。按照规划的表述，满足三个条件，即应“鼓励”和“优先发展”垃圾焚烧。然而正是在规划执行的最后两年间，应该不应该上马垃圾焚烧项目，成了激烈辩论的社会问题之一。对照来看，《意见》在垃圾焚烧问题上去掉了“鼓励”、“优先”之类的字眼，同时也去掉了第三个条件即“控制二噁英排放”。《意见》中的表述变成，在土地资源紧张、垃圾热值较高两个条件下，“可以”焚烧。但问题是，几乎没有哪个城市可以说土地不紧张。土地资源紧张是普遍性的，以此作为条件，等于给“主烧派”一个友情大赠送。事实上，真正对“焚烧”起约束作用的条件是两个，除了热值较高之外(需要量化)，最重要的条件应该是分类。如果不是先将可回收、有价值以及有害的物品分类出来的话，不应焚烧。《意见》应该将“不分类，不焚烧”作为基本原则确立下来。如果做不到这一点，将会是政策上的一大缺憾。

　　最后必须强调，如果我们在垃圾处理和污染的综合治理方面有进步，有可能产生对环境更加友好的政策，那么在第一功臣的名录中，一定要包括一切为此而努力的公民、社区以及环保组织。“垃圾减量”成为最重要的政策目标之一，与公众的自觉倡导分不开。这个政策目标要实现，也与公众的自愿配合分不开。假如说，三部委拟定了《意见》，并在百忙中争取了7天时间留给公众咨询的话，那么也必须说，正是环保团体的信息沟通网络承担了重要的“信使”功能，使尽可能最大范围的公众知晓这次咨询并准备意见，他们为全社会争取了宝贵的时间。在极其有限的咨询时间内，全国数百家环保团体与社区代表瞬间回应，显示了公民社会的积极心态与应对考验的能力。这是真正的民意基础，它为中国的垃圾处理和污染的综合治理带来有希望的前景。

　　◎ 郭巍青 中山大学政治与公共事务管理学院教授

编辑：刘永丽