高美琴：加强上海城市垃圾处理工作

　　上海市政协常委、台盟上海市委专职副主委高美琴反映，上海是一个现代化国际大都市，经济社会发展迅猛，在新世纪中如何在发展的同时，加强城市垃圾的管理，从体制、机制、法制等各方面创新垃圾管理模式，以更大的力度推进和加强环境保护和生态建设，是推进节能减排、发展低碳经济的重要途径，是实现本市经济、社会科学发展的重要保障，也是改善人民群众生活环境的基本要求。市政府为迎世博环境项目增加了100亿元投入，有效改善了市容市貌，改进了市民生活，提高了城市管理水平，但在市容环境整治方面，尤其是生活垃圾的处理方面，上海还有待进一步加强管理。

　　上海世博会第一次以“城市”为主题，特别是其中的城市最佳实践区，提供了很多城市实践的经典案例。这次台北提供的最佳实践案例叫做“零填埋”，它其实就是一个提倡垃圾分类的公共政策，通过垃圾减量与资源回收措施，达到“焚化垃圾量极小化”，“资源回收量极大化”的目标。由于台北市民配合，成效极佳，台北市市长郝龙斌今年宣布，2020年的目标应可提前在2010年年底前达成。处理城市生活垃圾，实现无害化、减量化和再资源化，消除城市生活垃圾的污染已成为上海必须解决的重大问题，上海的垃圾处理以及市民的环保意识与台北相比还有较大的差距，加强沪台两地的交流合作，抓紧汲取台北的优良经验为我所用，是提高上海垃圾处理水平的有效途径之一。

　　一、上海垃圾处理工作现状及存在的问题

　　(一)法规不健全，管理不善

　　目前，上海在垃圾处理与国际上做得比较好的城市比起来，差距主要表现在有关垃圾回收的法律法规还不完善。实际上，许多环境卫生管理得好的城市都是靠完美严格的法规来达到目的的。闻名于世的花园城市新加坡，仅国家颁布的环境卫生方面的法规就多达43个。国家层面的《固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》，以及建设部和国家环保局颁布过一些有关的规定、标准和规程，许多城市还制定并颁了地方性的环境卫生管理条例，作为城市环境卫生管理的法规基础和依据。目前，特别缺少的是直接指导作业层面的“子法”及实施细则。给依法管理带来了困难，需要进一步建立较完善的法规体系。

　　和国内许多城市一样，本市（上海市，下同）也由市容环卫部门一家垃圾的收集、清运、处置。垃圾清运处置过程的管理、监督、运行基本是由市容一家完成的。本市城市环境卫生实行"条块结合、以块为主"的市、区、街道三级管理体制，主要费用由政府负担，形成了政府给多少钱办多少事的局面。一旦发生问题时，责任又要由政府承担，使政府处于两难境地。同时由于城市垃圾收集、清运和处置的任务重、压力大，目前本市环卫部门对城市垃圾的管理仅是被动地清运、处置，对城市垃圾的削减、回收和再利用问题还没有精力通盘考虑。

　　现有管理体制不利于改变城市垃圾处理的困境。主要表现在：社会公益、一家包揽、既是监督、又是管理和执行，政企合一。这种体制不能形成有效的监督和竞争机制，制约着城市垃圾处理事业的发展；市容环境卫生管理队伍庞杂，层次多而不集中，有问题互相扯皮，未能把人力、财力用到关键地方，不利于对城市垃圾的管理。

　　(二)城市垃圾混合回收的方式加大了垃圾资源化的难度。

　　上海城市垃圾基本上属于混合回收，这种方法不利于垃圾回收和资源化。城市垃圾混合收集，干电池、废油等大量有害物质，未经分类直接进入城市垃圾，增大了垃圾无害化处理的难度，造成严重的环境污染，同时也降低了可用于堆肥的有机物资源化的价值。中国城市垃圾基本特点是：无机成分多于有机成分、不可堆腐物多于可堆腐物（比例大约为4:1），增大了城市垃圾的运输和填埋量。对于人均资源占有量排在世界100多位之后的中国来说，让大量的可再生资源当作垃圾白白流失，是很可惜的。

　　(三)城市垃圾资源化的资金不足

　　上海城市垃圾处理费用主要来自于政府，资金有限，从而造成城市垃圾资源化基础设施差。

　　城市垃圾治理需要投入较多的资金，当前和近期城市垃圾治理建设项目实施的主要制约因素是资金来源、资金利用和承受能力等。由于城市垃圾治理一直视为公益事业，其经费来源于国家和地方的财政拨款。虽然每年政府投入大量资金，给政府财政造成了巨大的压力，但是资金缺口越来越大，难以满足垃圾无害化治理的要求。而目前，中国大城市国家投入的环境卫生费用主要都用于城市垃圾的收运。

　　随着垃圾产生量的增加和环境保护要求的提高，需要政府投入越来越多的资金，才能建设足够数量的无害化处理处置工程，使城市垃圾的无害化处理率达到预定目标。但仅靠国家和地方财政专项拨款解决，资金投入有限，很难达到预定目标。与此同时，公众和企业则袖手旁观，指责政府没有解决好城市垃圾问题。其根本原因在于缺乏相应的经济手段和垃圾收费制度，没有使公众和企业认识到垃圾问题与自己息息相关。

　　不改变传统的城市垃圾处理观念，不大幅提高产生者应该承担的污染责任，不大幅增加应由城市垃圾产生者承担的处理费用，包袱还是主要、几乎全部由政府背起来，是无法解决治理资金缺口问题的。垃圾处置只凭行政要求、道德意识，没有相应的经济激励机制，也无法吸引社会上资金的投入。

　　(四)垃圾分类意识淡薄，垃圾减量化未引起重视，过度包装和一次性商品造成资源浪费

　　垃圾分类收集是实现垃圾资源化的最有效途径。通过垃圾分类收集，不仅可直接回收大量废旧原料，如废纸废塑料、废玻璃等，实现垃圾减量化，而且可以减少垃圾运输费用，大大简化垃圾处理工艺，降低垃圾处理成本。然而，分类收集本身也要花费很多人力物力，由于受生活条件、生活习惯等因素的影响，人们垃圾分类意识淡薄，同时在管理上也有一定的难度。

　　随着生活水平的提高、观念意识的变化和包装工业的发展，商品的包装形式越来越繁多，种类和数量急增。一次性商品也广泛应用于宾馆和餐饮行业。过分包装和豪华包装比比皆是。一次性商品从消费到垃圾只一步之遥，不仅增加了垃圾产生量，同时也是资源的极大浪费。在发达国家垃圾中包装物已占30-50%，尽管目前中国的产品包装还未发展到发达国家的水平，但产品的过量包装和一次性产品的逐步大量使用，已使得生活垃圾中包装材料所占份额逐步上升的趋势初见端倪，并对环境造成极大的压力，引起了各方面的重视。废塑料造成的白色污染便是一例。

　　（五）市民环境卫生意识还需大幅提高

　　要处理好城市垃圾的问题，市民的环境卫生意识是一个至关重要的因素。只有市民环境卫生意识较好，各项管理规章、防治措施才能得到顺利的实施。

　　市民环境卫生意识不高给环卫管理工作带来了一定的困难。在本市一些地方，特别是郊区，公共场所随地乱扔垃圾现象还很突出，对环卫部门设置的收集设施视而不见。某些企业将垃圾非法倾倒在不让倾倒的地方，刚刚治理好的河道也成为垃圾非法倾倒的场所，对环境造成了严重的破坏。

　　二、上海做好垃圾处理工作的建议

　　面对垃圾泛滥成灾的现实，世界各国已不再仅仅停留在如何销毀垃圾的问题上，而是采取积极的态度和有力措施，着手系统地处理、利用垃圾，将垃圾列为维持经济持续发展的“二次资源”，向垃圾要资源、要效益。从生态环境角度看，垃圾是一种资源，而从资源的角度看，垃圾是地球上唯一不断增长的资源。为做好上海垃圾回收工作，我们建议：

　　(一)完善法律、法规

　　根据上海城市垃圾特点，制定和完善有关的城市垃圾管理、运行和费用的法规和标准。法律、法规的制定应以生活垃圾产出小量化和资源化为原则，明确规定了各种生活垃圾的倾倒、收集、运输、回收利用和处置。

　　完善相关的法规和标准，制订城市生活垃圾处理监督管理条例，明确城市生活垃圾处理应达到的标准要求、处理的技术规范、处理企业的责任权利、监督保障机制、监督部门的权利责任、对失职行为的处罚等，规范垃圾处理企业和监督部门的行为。建议：制订专业规划。组织编制《上海城镇环境卫生“十二五”规划》和《上海生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》，提出城镇生活垃圾处理的基本思路、目标、原则、任务、投资和政策措施等，按照城乡统筹、区域统筹原则，因地制宜确定城镇生活垃圾处理的技术路线，引导全国城镇生活垃圾处理设施的规划和建设。

　　(二)加强宣传教育工作，提高市民环境意识

　　分类收集是一种全新的垃圾收集方式，涉及到千家万户。由于受生活条件、生活习惯等因素的影响，在实施过程中会有一定的难度。建议，充利用广播、电视、报刊、讲座、图片展等各种形式进行广泛的宣传教育工作，不仅使广大市民知道如何实施分类收集，更重要的是让大家知道，分类收集是环境保护的需要，是利国利民的好事，从而提高他们的参与意识。

　　搞好垃圾的管理工作，离不开公众的参与和支持。充分利用各种媒体进行垃圾卫生安全管理的宣传，组织中小学生和市民代表参观垃圾收集、清运和处置设施，使公众充分理解正确的收集、清运和处置方法对城市发展、对生活改善的重要意义。

　　结合垃圾分类收集、垃圾收费等改革措施，进行大规模环境法规宣传活动，提高公众的环境意识。

　　普及环境科学知识，提高公众法制观念和道德水准，自觉遵守有关法规，维护自身环境权益，积极参与垃圾清洁行动，与随意抛洒、随意倾倒垃圾等违法行为作坚决斗争。

　　建立公众举报监督热线，设立垃圾监管员，由社区居民自治团体组织本社区居民参与社区垃圾管理，定期公布有关垃圾收集、清运、处置以及相关经费支出情况，逐步建立公众参与垃圾管理的机制。结合卫生城市评比和城市环境定量考核，广泛利用各种媒体进行宣传报道，表彰先进，暴露问题。

　　(三)完善城市垃圾管理技术经济政策，多渠道筹措资金。开征城市垃圾费，加快城市垃圾无害化、减量化、资源化处理设施建设。

　　多年来上海垃圾回收工作一直是环卫部门的任务，其“高投入、微回报”成为垃圾回收部门的沉重负担。因此，有必要拓展新的垃圾回收思路，多渠道筹措资金以保证垃圾分类回收工作的顺利进行。建议，上海研究并确立垃圾收费制度，实行“产垃圾付费”，其基本理念是谁污染谁付费，也就是说，谁产生的垃圾多，谁就得多付钱。产生垃圾的居民或单位支付一定的垃圾处理费，为垃圾处理建立了稳定的资金来源，这样不仅使垃圾处理走向良性运行，而且也是从经济上制约垃圾产生，鼓励回收利用的有效途径。

　　上海市还可以考虑将市场经济引入城市垃圾管理体系中来。现行的政企合一的垃圾管理体制不利于垃圾管理业的发展。国外发达国家和发展中国家的经验说明，专业经营性公司处理垃圾的费用是市政机构的一半。本市可以通过制定一些财政税收的优惠政策，鼓励专业性企业参与废品的回收利用、垃圾的资源化、垃圾的清运处置等工作。进一步完善本市建立城市垃圾经营许可证制度，鼓励各类公司参与城市垃圾治理，由具有经营资格的单位负责垃圾的清扫、收集、运输、处理和处置，形成市场竞争机制。要从根本上改变目前一家包揽，将垃圾清运处置单位从政府部门中独立出去，由事业单位管理体制转变为企业管理体制，并采取入股、兼并、合资等多种形式建立垃圾处理产业化。

　　要改变目前环卫部门一条龙的管理形式，使监督与执行分离，环卫部门要加强对垃圾清运处置单位的管理，环境保护部门实施对垃圾管理整个过程的环境保护监督执法工作，避免出现问题全部由政府承担责任的现象，使政府彻底脱离城市垃圾经营活动，站在执法的高度来监督城市垃圾的全过程运作，分清责任，保证城市垃圾管理的严肃性和权威性。

　　只有多渠道筹措资金，才能加快城市垃圾无害化、减量化、资源化处理处置设施建设。所需要的建设资金，原则上应当国家、地方和受益者共同承担。垃圾的清运处置费用可以通过资源化产品（包括废品）的出售、已封闭垃圾处理场地的地产开发、垃圾收费、财政补贴、适当的广告收费和争取外资等多渠道筹集资金，使垃圾的管理工作走进市场，形成市场化的良性循环，促进垃圾产业的发展。

　　(四)推行垃圾分类收集，促进资源化，减少污染

　　垃圾分类收集是发达国家普遍采用的收集方法。分类收集主要有两个目的：提高废品回收率和便于有害废物单独处置。本市应根据自己的具体情况，总结经验提出“完善版”的垃圾分类方案，引导市民进行垃圾分类。争取在“十二五”期间实现在主要城区实现垃圾分类收集。

　　要大力提倡居民在家中分类收集抛弃垃圾；在机关、学校、工厂企业、机场、车站等地，应设置分类收集垃圾的容器；将废塑料、废纸张、废玻璃、废金属加以分类收集。

　　由于城市垃圾收集、运输方式向封闭、卫生改变，垃圾中废品的回收应结合垃圾分类收集在垃圾产生源头进行，可以由街道办事处、居民委员会、物业管理部门或专业垃圾收集清运部门进行回收。

　　随着向市场经济的转移，旧的废品回收体制难以适应形势发展的要求，原有的国有回收主渠道萎缩，个体商贩的回收比例已大大超过国有回收公司。在加强改革、整顿国有回收公司的同时，应建立义务和强制回收制度，并对个体回收商贩加强管理，使之成为废品回收主渠道的必要的、合理的补充。

　　为保证城市垃圾的分类收集和资源回收，在税收政策方面应制定与之相应的合理稳定的废品回收价格和奖惩制度，来保证垃圾分类收集和废品回收的持续发展。

　　（五）加强源头处理，促进垃圾减量化

　　上海应从减少城市生活垃圾来源入手，尽量减少一次性物品的使用, 如用玻璃杯代替塑料杯，用瓷餐具代替纸餐具，用海绵代替纸巾等，尽量减少包装垃圾等。台湾的垃圾分类是通过不同颜色的垃圾桶来加以区分，同时在不同的垃圾桶表面有显著的图示，标明不同垃圾的区分。目前上海的垃圾分类还在试行阶段，而上海尽管有些垃圾桶也有颜色和图示文字加以区分和说明，但在许多公共场所仍然没有统一配置，统一规范的识别标准没有得到很好普及，且图示小而表述不清，不利于大众识别，因此垃圾分类也就形同虚设。在垃圾处理方面，可借鉴台湾的做法，建议，上海要加强垃圾的分类收集，促进垃圾资源化，提倡居民在家中将抛弃垃圾分类。一是制定专门的垃圾回收法案，规范操作，体现民意；二是提供不同规格的垃圾专用袋，制定合理的价格，在全市各地销售；三是合理安排回收车停经时间、地点，方便民众；四是解决回收后循环利用的问题，基本做到“以垃圾养垃圾”。
 
 

编辑：程海静