生态补偿有望破解垃圾焚烧厂选址争议

中国固废网编者按    近期，由垃圾焚烧厂选址问题引发的争议此起彼伏：10月中旬，北京南宫垃圾焚烧厂建设遭民间反对，中国环保人士与德国复兴信贷银行(KfW)展开博弈；广州花都垃圾焚烧厂选址或开听证会；9月初，东莞虎门垃圾焚烧厂选址将再次征集民意，群众表示不反对垃圾焚烧，对选址有不同意见。从技术上讲，垃圾焚烧是安全的，目前公众对此存在误解，垃圾焚烧厂建设应该如何取得公众的信任？今年5月起，广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法开始实施，该办法是如何推行？实施是否存在困难？补偿机制能否解决问题？
 

名词解释

邻避一词来自英语，英文原意是“Not In My Back Yard”（意为“不要建在我家后院”），简称为NIMBY，故翻译为邻避。指的是当政府推行某些对社会整体而言必要的公共建设时，政策的目标地区居民却强烈反对在当地兴建。邻避现象展现出特定的大众自我矛盾的态度：原则上赞成政府施政的目标，但该目标的预定地不能与我家“后院”毗邻。邻避现象广泛存在于诸如兴建工业区、高架桥、核电厂等许多领域。

近年来，国内许多城市的公共建设项目先后遭到了居民的反对。一方面，社会的飞速发展，需要建立垃圾焚烧厂、高架桥、变电站等公共设施；另一方面，市民在享受发展成果的同时，又不愿意一些公共设施修在自己家门口。这就是典型的邻避现象。造成这种现象的原因很多，长期以来，在处理这类问题时，政府部门只注重补偿市民的财务损失，而相对忽略了对市民所遭受的噪音、污水等生态污染进行相应的补偿，这也是邻避事件难以解决的重要原因。

广州市建委主任侯永铨在接受媒体采访时提出，广州为建设生态城市，将研究探索建立生态补偿机制。据了解，今年5月起，广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法已开始实施。这一生态补偿方面的破冰之举目前进展如何？遇到了哪些困难？推行生态补偿对解决邻避冲突问题有何作用？

专家认为，广州尝试着通过生态补偿，或可破冰越演越烈的邻避冲突，为全省乃至全国树立一个良好的榜样。

焦点1

生态补偿作用到底有多大？

据一名在广州建设系统工作多年的工作人员介绍，多年之前，广州选择兴丰村建垃圾填埋场，选择李坑建垃圾焚烧厂时，所遇到的群众阻力极小。“一方面这些地方当时少有人烟，另一方面，当时大家都觉得建这些污染性的基础设施是为了公众利益，根本没人想到应该对受影响的居民进行生态补偿。”

近年来，随着群众环保意识的觉醒，包括广州在内的各大城市，越来越多的人开始参与到污染性公共项目决策中来，用各种手段维护自己的权益，而生态补偿也成为许多人最重要的诉求点之一。最近确定的广州同德围南北高架桥项目，就曾经因为沿途各方利益无法协调，受损者得不到合理补偿而一度停滞。

市民黄立川是广州垃圾处理咨询监督委员会委员。在他看来，目前垃圾焚烧技术是安全的，只是公众对此存在误解，而给予受影响地区居民一定生态补偿是推进垃圾焚烧项目的关键因素。“不管这些焚烧厂在哪里建，对当地村民的生理、心理都会产生很大影响，政府应该有这个机制，把应该补偿的资金补偿给村民，这样才能更好地推进项目。”

专家介绍，在国外，通过合理的生态补偿，建立良好的沟通机制，一些原本阻力极大的项目得以落地的例子比比皆是。但是国内很多项目仍然停留在“决定—宣布—辨护”的模式上，没有充分考虑受损群众的利益，很多群体性冲突都是因此而来。

在广州，生态补偿越来越受到学界的关注，广州的政府部门也逐渐开始认可生态补偿的做法。广州市建委侯永铨在接受本报记者采访时也表示，与建设垃圾处理设施类似，在当前的形势下，对于一些确实受到损害的市民，本着实事求是、以人为本的原则，给他们一些合理的生态补偿，争取他们的支持，从长远来看有利于项目的推进。

焦点2

哪些项目可进行生态补偿？

生态补偿这一提法早在多年前就被提出，但大多是指导性的意见，很难落实到具体项目上，可操作性较差。

记者了解到，早在2007年，国家环保总局就出台过《关于开展生态补偿试点工作指导意见》，明确生态补偿的原则为：谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费。而《国家环境保护“十二五”规划》也提出，要探索建立国家生态补偿专项资金，研究制定实施生态补偿条例，建立流域、重点生态功能区等生态补偿机制。

广东省物价局2006年下发的《关于运用价格杠杆促进环境保护的意见》则提出，要在城市化程度较高的农村人口聚居地和乡镇工业比较发达的村镇，要研究建立相应的垃圾处理收费补偿机制，促进这些地区的垃圾收集、分类、清运和处理。今年4月25日，省人民政府办公厅印发了《广东省生态保护补偿办法》，从今年起，广东省财政将每年安排生态保护补偿转移支付资金，对生态地区给予补偿和激励。但该办法主要针对的是生态地区，并未涉及具体的项目如何进行生态补偿的问题。

然而，虽然建立生态补偿机制的说法已经提出了好多年，社会各界也普遍关注，但一直没有一个明确的、适用于具体项目的办法。

今年5月1日起，《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》开始实施。这是省内乃至全国少有的针对具体项目而制定的生态补偿方案，有望成为通过生态补偿，开启邻避设施建设新路径的破冰之举。

垃圾处理设施建在家附近可以得到生态补偿，那家门口建高架桥带来噪音是否可以得到补偿？附近建地铁、高速公里也会打扰到自己的生活，是否可以纳入生态补偿范围中来呢？

专家表示，广州关于生活垃圾处理设施的补偿办法对类似的邻避设施项目建设具有很大的借鉴意义。广州除了垃圾处理设施之外，还有诸如发电厂、变电站、医院、高速公路、地铁、高压线等项目。这些公共设施可能影响到特定区域居民空气、水、土壤、噪声、视觉等方方面面。这些设施是城市规划中主要面临的难题之一，都可以借鉴垃圾处理设施的生态补偿制度。

焦点3

受益受损范围如何确定？

据了解，广州市区生活垃圾主要送往白云区兴丰垃圾填埋场以及李坑垃圾焚烧厂处理。市内六区加上萝岗和南沙均要向白云区缴付生态补偿费。广州生活垃圾（含餐厨垃圾）生态补偿费标准定为75元/吨，其中5%用于实施该项目的工作经费。

据广州市城管委相关负责人介绍，垃圾生态补偿费7月和次年1月将核算一次。数据显示，广州5、6月份的生态补偿费已经核算完毕，共约2900万元。由此推算，广州每年从各区收上去的垃圾生态补偿费可能将达到1.7亿元左右。

广州市城管委相关负责人表示，垃圾处理生态补偿主要是按照谁污染、谁付费的原则，由各区向白云区缴纳，未来黄埔的厨余垃圾生化处理项目，萝岗区垃圾焚烧处理设施投入运营后，也有望获得生态补偿。

不过有专家提出，像垃圾处理设施这样，以区为单位的征收办法可能具有一定的局限性，不适用于其他邻避设施。“比如建一座高架桥，可能受影响的只是一个小区的居民，受益的却是整个区域的出行者，这个补偿费用由谁来出？”

除了补偿金来源，更受关注的是补偿范围。白云区城管局相关负责人介绍，太和镇过去承担了广州绝大部分的垃圾处理任务，生态补偿主要是给兴丰、穗丰、永兴三条村。

但也有附近村民提出，垃圾运输车辆经过其他村庄，也对其他村庄生态造成了影响，希望也能获得补偿。即使在村内，也有村民离垃圾处理设施远近，受到的影响大小之分，如何确定受损范围以及受损程度，这显然也是值得思考的问题。

对此，中山大学政治与公共事务管理学院教授何艳玲表示，生态补偿也不可能做到绝对的公平，补偿范围应该根据具体情况来制定。“关键在于群众是否满意补偿方案。”

焦点4

补偿金如何运作？

每年高达1.7亿元的垃圾处理生态补偿费如何利用，这成为了社会各界关注的焦点。根据《广州市生活垃圾终端处理设施区域生态补偿暂行办法》，如因发生大规模群体性事件等长时间严重影响生活垃圾处理设施正常建设运营，市政府可取消受偿区当年补偿资金额度，并收回当年已经拨付的补偿资金。专家认为，如果生态补偿费沦落为变相的维稳资金，可能会失去其应有的作用。

还有网友则担心，这些补偿费用经白云区政府“转手”之后，真正落到村民身上的可能大大减少。“应该补给当地的村委，以分红的形式分给每家每户。”一名网友认为。

不过专家认为，正是因为垃圾处理设施周边受影响的范围以及程度很难界定，所以以分红的形式很难实现，如何分配补偿资金需要完善的实施办法。

这笔资金到底将用到哪里呢？白云区永兴村承担了重要的垃圾处理任务，该村一名村干部说，很多村民们都很关注自己的健康状况，希望能用补偿金来给村民们做一次体检。广州市城管委总工程师鲍伦军也表示，今年底广州市财政将安排专项资金，供李坑焚烧厂周边9000多村民体检，村民可以自选体检项目和体检医院，只要医院具备资质就可以了。不过鲍伦军并未明确体检资金是否来源于生态补偿费。

广州垃圾处理咨询监督委员会委员黄立川建议，政府可以将这笔钱用来给当地居民买社保、医保以及重大疾病基金，万一这一项目影响了居民健康，居民们也能有初步的保障。

据记者了解，除了资金补偿外，政府部门还正在筹划将李坑、兴丰受影响的居民进行环保搬迁，另选地方将村民搬到新的地方居住。这也是生态补偿的另一种方式。

编辑：郑岩