薛涛：垃圾领域的PPP畅想

8月29日，“2014（第二届）上海垃圾焚烧热点论坛”在同济大学如期召开。清华大学环境学院环保产业研究中心副主任、E20研究院执行院长薛涛针对垃圾焚烧项目PPP的要素设计进行了现场分享，并对垃圾领域PPP机会的分析做出了预测：“垃圾焚烧BOT竞争激烈，但摆脱焚烧方式的资源化技术尚有插入机会”。   

图为：清华大学环境学院环保产业研究中心副主任、E20研究院执行院长 薛涛

薛涛在发言中提到：“从2000年以来，从水到垃圾等领域采用公私合作的方式已经非常成熟，也积累了丰富的经验。”然而一些地方政府依然对ppp产生了很多误读：“在他们的观念里，我们国企和你们要来做一个垃圾焚烧厂，国企就要占20或者30%，体现我们政府的作用，实际上这样的行为影响了我们正常的BOT的推进”。

薛涛指出：“从去年年底财政部大力推进ppp的改革，包括最后ppp中心准备要出台，实际上ppp本身和BOT存在着很大关系。”

 公私合作（PPP）三原则

关于对PPP误读的现象， E20研究院已经做过很多解读，简单的概括，广义的ppp即只要是公司对购买公共服务进行合作基本上都属于PPP的范畴。狭义的ppp强调需要财政资金参与投资并有清晰的责任与权利的约定，能较大程度实现政府与企业的风险和利益合理分担原则的一种特殊关系，主要是区分于上述各类广泛的PPP合作模式，特指致力于伙伴关系的构建。

薛涛强调：“我们更加希望推进的是一种狭义的PPP，现在财政部也希望在这方面有所突破，更加符合我们PPP的原则。”

所谓PPP的原则有三：伙伴关系、利益共享、风险共担。

薛涛指出，伙伴关系有三个特点，第一是独立性，比如说我们的特许经营都是企业它和政府之间的关系，他们之间是互相独立的，而不应该是指导和被指导的关系。第二，平等性。一个企业和政府之间构建的是契约的平等关系，这也是BOT具有的特性。第三，目的不同。政府是为了给民众保障公共服务，企业是要追求盈利，目的不同才能建立好的合作机制。

PPP与BOT啥关系？

PPP和BOT之间到底是什么关系呢？薛涛用一幅图现场进行了生动的讲解。

“外圈是相对比较简单的PPP形式，比如简单的政府的咨询外包、BT和EBC，中间是BOT、TOT，是目前已经比较成熟的模式，现在也符合我们单元性项目。”垃圾焚烧厂BOT本身就是非常合适的一种PPP模式。薛涛表示“我们也更希望在政府的项目当中看到更多的DBO和委托运营，这种不以融资为出发点，而是以提高效率为出发点的PPP模式。”图中最后一圈是狭义的PPP，这部分相对复杂，在城乡的模式中“城乡一体化的垃圾处理”部分，我们期待在“垃圾收运、分选”当中出现更高级的、狭义的PPP的形式，薛涛解释。

垃圾焚烧投资规模会有大增长

2008年以来整个市政环保行业都走向了以综合服务为核心的转型，2013年以来， “十二五”期间到了一个模式优化阶段，垃圾处置的商业模式的转换将成熟的BOT、TOT的模式重新组合和优化。薛涛指出，从目前垃圾焚烧BOT市场各企业的分配比例来看，锦江、中国环保、上海环境排在前三名。垃圾焚烧“十二五”无害化规划的投资占比中，无害化处理设施包括填埋和焚烧，占了65%的投资。预计“十二五”垃圾焚烧投资规模会有较大增长。

容易被忽略的垃圾焚烧BOT条款有哪些？

薛涛指出垃圾焚烧BOT项目有一些容易被忽视却极为重要的条款，并详细进行了解析：

第一，特许经营权。薛涛强调“服务范围”是比较重要的条款，容易被投资人忽略。服务范围确定了垃圾焚烧的收集领域，条款上给予强化，对企业保障利益很有利。

第二，声明与保障。其中“人民政府的授权”很重要，薛涛指出：“大企业一般不会，中小企业不太关注这个，和建设局签一个合同就得到授权，按理来说必须是县级人民政府授权给操作单位，这个单位再跟你签协议，才能得到法律上比较完备的保障，这是我们需要注意的。”

第三，项目用地。这方面可以有划拨、出让。

第四，设计和建设。薛涛指出：“当中关于招标逐项审批的程序以外，要关注一点，今年6月30日建设部专门出台改革措施，要求“简政放权”，如果是非国有投资的工程建设可以不招标，这部分我咨询过律师，招投标也有这样的规定，特许经营本身是要招标的，如果投标主体当中具备合格的工程建设资质的话，按照现在的法规来看，我们是可以在后面的工程建设本身不用进厂招标的，这一点各位可以注意。”

第五，运营维护和垃圾的供应方面，是对于环境有风险可能会导致政府有权停止运送垃圾的一个条款。

第六，垃圾处理服务收费。需要重点关注包括炉渣、飞灰的处理标准及费用承担的约定，常规来说，建议全部由投资人来承担。

第七，移交，主要指的是期末移交，按照常规的建议或者常规的操作方式垃圾焚烧的期末一般都是无产移交的，包括一点比较重要的就是再次授予特许权的优先权部分是投资人可以为自己争取更好条件的条款。

第八，甲乙方的权利与义务，这是提供融资方式必要的条件。

第九，终止与赔偿很重要。这是常规BOT项目当中的主要条款。

垃圾领域的ppp美丽畅想

薛涛表示：“除了BOT以外我们希望能够产生一些PPP新的模式的地方”在城乡一体化当中，他建议在末端的处置单元采用常规的BOT模式，收运系统方面可以采用一些PPP新的模式，通过合资合股或者委托运营的方式，形成更好的公私合作模式来提高整个垃圾收运系统的水平，帮助整个处理领域水平的提高。对此，薛涛提出了三点建议：

第一，清扫部分的PPP，建议通过一部分街道的委托产生委托运营，甚至包括投资运营或者加上融资手段的“融资租赁+运营”的方式，形成第三方公共采购的关系。第二，收运方面的PPP，建议委托运营、投资运营、垃圾站政府建设租赁+车辆设备投资的模式，通过这样的方式使投资人能够进入到垃圾收运体系的PPP的模式。第三，有机垃圾的PPP，建议处理单元采用BOT方式，收运体系可以通过合资合股的方式来介入整个体系。

此外，关于垃圾领域PPP机会的分析，薛涛进行了如下的判断：目前垃圾焚烧BOT竞争激烈，很多地方资源化的方式还在探索之中，未来几年还会出现一些新的技术，摆脱焚烧方式的资源化技术尚有插入机会。另外垃圾焚烧的运营企业和部分的后端资源化企业都在谋求垃圾收运体系前端PPP发展。
 

编辑：蔡囊