创立作业服务第三方监管机制 为环卫市场化发展“拾遗补缺”

（本文作者为：上海古新环境技术有限公司董事长、上海奥图环卫设备股份有限公司总裁袁述民；上海古新环境技术有限公司常务副总经理胡建伟）

一、环卫市场化缺乏第三方监管机制

　　我国环卫行业市场化的实践起步于上个世纪80年代中期，山东、广州、北京、上海等地率先进行了一些探索，取得了一些经验。环卫市场化改革的期望目标是：理顺政府与社会、企业、市场关系，形成统一开放、有序竞争、运转高效的环卫作业服务市场，实现市场机制对市容环卫事业资源配置的调节作用，最终提高资金使用效率和环卫管理水平。我认为，市场化推进速度是慢的，发展是不平衡的，效果也是浅显的。个中原因，就是在市场化改革机制上缺少真正的第三方监管。

　　表面上看，环卫市场化是政府采购了企业的环卫服务，其实质是按照PPP（Public-Private-Partnership公私合作）模式，政府通过合同与环卫企业形成的一种服务“邀约关系”。双方应是平等的，这种“平等关系”换来的是同一目标下的服务分工；环卫企业的分工可以理解，政府的分工却不免有些“迷糊”，往往容易忽略。其实，政府担负的是社会公益积累资金（包括地方税收）的投入和城市运营基础管理的职能。问题来了，我们习惯了物理的二维思维定势，把市场化“困惑”的“研究原点”只是放在了政府和企业的“二个点”上，没有从这“二个点”分别关注它们的多维的、延伸的和实质的，包括如何用好钱、钱给谁使用、凭什么给、给后的质量及效果如何等等问题；随之这些问题的延伸，又带来了政府的决策依据是什么、依据由谁来提供等等关键问题。这些问题得不到解决，尤如“肠梗阻”，势必影响环卫市场化的推进和效果。笔者根据自己在环卫运营中积累的经验教训、带着此类问题近期调查走访了山东、上海、北京、福建、浙江等地的部分政府财政和环卫主管部门及环卫企业，建议只有真正的环卫作业第三方监管，才能化解这一“肠梗阻”。这种真正的环卫作业第三方监管力量，必须是：环卫市场化的专业“审计师”、政府公共财政的投入“守业人”、作业精细化的技术“引领者”。

　　二、缺少第三方监管作用带来的种种问题

　　近几年，随着我国各地城市化建设的不断推进，环卫作业市场化得到了较大发展，然而现阶段的环卫作业市场化总体仍处于探索与实践阶段。在机制层面，各类引入机制、竞争机制、监管机制和退出机制或许存在不尽完善。如引入机制，各地还是有采取最低价中标方式，没有给追求作业质量与标准的企业足够的利润空间，导致后期引入的企业或缺乏经验、或整体实力参差不齐；也有企业盲目介入，以为环卫作业是一个大“蛋糕”，而在正式进入后发现，利润率大大低于期望目标，再采取减少人员和设备的投入、降低作业标准、克扣人员工资待遇等；而另一方面，政府在如何提高市场化企业竞争形态中，没有有效办法控制与激励，最终导致劣质企业无法及时、稳妥地退出市场。再如监管机制，只是等同与一般的考核和测评，没有真正发挥它在具有市场化特点的诸如引入机制、竞争机制、退出机制中的“主导”作用。

　　政府通过市场化购买环卫服务的方式，理想的状况是购买高效管理、先进技术和成熟经验。但现实是复杂的，特别是在监管体系不到位的情况下，失败的案例比比皆是。政府的钱也花了，实际是并没有购买到达的政府意愿和满足居民人居需求的环卫服务。现在，从政府和服务企业的关系层面上来说，引入的服务企业与监管的政府之间存在着矛盾。企业认为政府投入支付的经费只够维持现状，对于创建卫生城市、创建文明城市等需要的应急、突发处理，政府本就没有支付相对应的经费。相反，政府部门认为服务企业在签订合同后，对于合同标的项内地作业任务不能到位、突发处置应急“跟不上”、不愿做，没有充分考虑大局，“一切向钱看”；服务质量不到位，市容品质得不到提升。公说公有理、婆说婆有理，政企推诿现象时有发生。这种表象直接反映了公益事业的严重缺损，政府每年投入到公共财政资金并没有让社会和公众的人居环境得到逐年改善。所以，通过对直观的作业质量与效果、政企两者之间的本质机制分析，有没有监管、谁来监管、如何监管？才是关键的根本问题。我们不缺乏对环卫市场化的感知，但当前要解决环卫市场化“肠梗阻”，急需一个真正的、像建筑工程监理那样的、具有“监管”身份的第三方出现！其主要职能为代表政府部门，扮演监督管理的角色，对环卫企业的设备、人员投入，日常运营，各类突发应急事件运营，质量和标准，甚至包括财务账务等信息的监督管理；对环卫企业而言，它是满足公益服务诉求的代言者。统一标准，双重服务，起到客观、公正的第三方监管作用，来提高环卫运营质量和以及系统管理服务水平。

　　三、第三方监管的任务及与原有“监管”（测评）企业的区别

　　我们在研究和实践中，把真正的环卫市场化作业监管的任务确定为：

　　逐步创立监管评价服务，形成质量唯一的监管体系。

　　加快环卫技术标准推进，形成良性管理的市场氛围。

　　探究建立监管费制服务，形成工标对应的指导定额。

　　适度化解作业协调困惑，形成和谐共赢的治理构架。

　　以这种服务品质为首要任务的上海古新环境技术有限公司环卫作业的第三方监管，与原有的以“测评”为主的所谓的“监管”，具有本质上的区别。主要表现为：

　　1.现行的第三方监管（测评）不是对环卫作业的全过程监管

　　事实上，现行的“第三方监管”，没有完全针对环境卫生作业内容、定额、质量和结果的监管，而主要为城市市容市貌管理的测评工作，应该承认它是一种“监管”，但不是监管的全部。它侧重于参与市容环境管理实效检查评价项目和满意度询查项目，而城市保洁和收运的实时巡查相对占比较小，没有就环境卫生作业系统的全过程实行监管。上海有几家起步较早的第三方测评公司均属于市容环境综合性测评机构，虽然在调查测评上有所突破，但对真正意义上的环卫市场化作业监管力度还是远远不够的。

　　2.监管队伍建制老化、理念陈旧，跟不上市场化进度

　　城市化进程正在全面推进、环卫作业标准等级日新月异、环卫作业方式创新纷呈、人居环境要求也不断提高……仅有测评职能的监管力量远远不能满足监管对象的综合要求；当前的许多监管人员来自于环卫部门退休干部职工、和社会招募人员，或许对环卫市场化监管的意义认识不够、或许工作责任心不够强、或许环卫业务素养不高，不能够完全担负起市场化监管可能带来的更大的监管责任，导致市场化监管工作难以上新台阶。然而，真正环卫市场化监管是一个长时期的、全天候的、即实时的、数据化的、咨询式的监管模式，其让监管人员熟悉需要一个过程，在这个过程中，不仅需要有一支相对稳定的环卫资深专家、精通环卫各项作业标准和规范的专业人员组成的监管队伍，并要通过强化责任意识，提高执行力外，还要求能够出台相应的监管理念、程序、责任、机制和手段，充分调动监管人员的主观能动性，防止和根治“肠梗阻”；同时，还需为推行环卫市场化监管提供必要的经费保障等。

　　3.监管方式单一，缺少监管应有的引领、监督、评判、咨询手段

　　现有引入的监管机制，主要是提高环卫作业市场化的质量，但是由于监管方式的单一，导致监管力度不够，监管的质量较低。考核成为了唯一的监管方式。每月针对主次干道的保洁考核四次，每次随机抽查5条道路，考核结束将考核成绩汇总，进行一定范围的通报，并与考核经费挂钩。初级的、对于事业型作业单位该方式较为有效，但是随着时间的拉长，单一的测评与考核的监管方式已跟不上市场化的脚步，监管效率方式逐渐降低。我们提倡的监管由于它所承担的任务不同，它的监管方式应有引领、监督、评判、咨询手段来加以组合。

　　四、上海古新环境崭新的第三方监管特色

　　1.环卫作业的第三方监管需求

　　道路保洁的监管内容主要为：道路保洁时间、道路保洁质量、道路环卫设施管理、作业规范执行情况、安全管理落实情况、重大事项管理落实情况以及人员设备投入使用等7大类。

　　垃圾清运的监管内容主要为：垃圾清运及时性、垃圾分类质量、垃圾清运环卫设施管理、作业规范执行情况、安全管理落实情况、重大事项管理落实情况以及人员设备投入使用等7大类。

　　2.监管体系组织架构

图4-1 环卫监管体系组织架构图（部门职责和岗位分工略）

　　3.监管作业流程

　　（1）新项目中标后（或老项目进展中），由服务单位后向我监管单位提供本项目的实施方案，项目及公司组织架构图，项目部负责人、各主要管理人员及相关班组及班组长名单（包括：姓名、年龄、任职、职称、资质）以及特殊作业人员名单（附：岗位证书）。

　　（2）项目服务所配置的各类作业设备，必须在开工前全部到位（特殊情况可以提供适当的过渡准备期，但必须得到业主的书面同意），监管单位另行备案。

　　（3）我监管单位，每天安排2班，分别为04:00~16:00和16:00~04:00，每班按照电脑随机制定抽查时间段和随机抽取若干条道路（不少于项目总量的10%），按照需求中需要测评和监管内容进行全面和系统的现场测评和监管，监管人员对各道工序的操作及质量进行巡视、旁站、检测等监管工作，并进行视频、照片等辅助取证，最终出具每班测评与监管报告。

图4-2 环卫第三方监管体系作业流程图

　　4.监管服务的其他保障与配置

　　4.1信息化保障与配置

　　（1）设计思路

　　根据现有的环卫作业系统的管理模式还是纸质化、人情化；管理不到位、依据不科学、管理模式落后等特点；为了提升管理手段、行业管理功能的完善,依托3G（GPS、GPRS、GIS）技术和IT技术，综合地应用计算机技术、无线网络技术和视频监控技术，立体整合原有的环境卫生系统，建立统一管理系统，实现对环卫作业效果、环卫作业车辆、环卫设施、废弃物终端处置的监管，以及对卫生环境的全程监控，使环卫作业问题能够及早发现、快速解决。达到改善环境卫生管理不到位、管理不科学、管理模式落后问题，打造系统向“信息化、数字化、科学化”逐进，达到提升管理手段、行业管理功能的作用，提升从业人员素质和服务效率。

　　管理人员可以全面、实时、透明的掌握项目的环卫作业情况，随时掌握可能出现的问题，统筹调配作业资源，多级协同处理。针对突发事件快速反应，监理管理部门与作业人员的实时互动，最大限度的提高应急处理能力。

　　通过数字环卫管理系统，可实现实时掌握一线管理、作业部门的绩效情况，及时反应各部门的响应灵敏度和处理问题的效果，可以避免为应付上级检查面实施的突击作业，形成长效管理考核机制，使环卫管理更科学、合理、规范。

　　（2）方案模块系统介绍

　　1.

　　1.1

　　车辆管理系统

　　车辆车载及工作人员对讲调度系统

　　车载视频监控系统

　　道路清扫保洁监管系统

　　垃圾清运监管系统

　　人员在线监管系统

　　垃圾收集点监控

　　大数据统计分析系统

　　4.2监管服务的设备配置标准

　　五、古新环境从业环卫第三方监管的优势

　　1.环卫行业内的权威专家库

　　环卫作业第三方监管项目，我司专门聘请全国环卫行业内权威专家，作为监管咨询和保障的专家委员会成员，由环卫类、经济类、工程类、财会类、管理类具有高级职称的专家组成，确保各类监管成果的公平公正性和针对性，以及提供改善改进的措施咨询和技术指导。专家委员会的主要职能有：审议和批准监管公司向委托单位发送的各类咨询报告、委托单位作业定额的核算、作业标准与实际作业状况的疑难甄别、委托单位招标文件的审核等等。

　　2.环卫市场化的专业“审计师”

　　2.1服务业务的核算

　　环卫监管中首要监管内容为业务的核算，其不仅包括日常业务量的核算，还包括各类突发事件、应急事件等非常规任务量的监管与核算。

　　作为一个全面专业的第三方监管公司，对委托单位环卫任务量的清晰核算，不仅是对业主的负责，同时，也是对作业公司的负责，避免双方在任务量上的不统一理解或判断，从而造成对对方有负面成见。

　　2.2合同标的的精算

　　另外一方面，第三方监管也将对环卫作业市场化的合同标的进行精算，在招标前对标的进行精算有益于合理控制国家财政经费的支出；在招标后既定的环卫作业合同，也可以就合同标的进行精细核算，这主要是对作业标的的核实，以便今后招标时对部分数据进行调整优化，比如部分路段增加或减少保洁时间段或频率等等。

　　2.3财务经费的决算

　　财务经费的决算是对整个环卫作业预算经费执行情况的总结，与政府主管部门的预算不可分割。通过第三方决算工作可以对预算经费的执行情况进行认真分析，促进预算的合理编制，从而提高财政经费的使用效益。

　　3.环卫精细化的技术“引领者”

　　3.1业务标准的提供

　　环卫第三方监管单位将以环保部和住建部颁发的相关文件为依据，严格执行各地有关环卫管理的法规以及行政条例。例如上海古新环境技术有限公司在上海，将以2010年上海世博会环卫营运七个标准为指南，坚持在《上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理办法》的基础上，严格执行《道路和公共广场及附属公共设施保洁质量和服务要求》和《上海市环卫作业养护预算定额（试行）》等标准。除此以外，监管服务还将向作业服务企业提出从业人员素养、操守、服饰等要求，提出设备设施更新、保养、使用、放置等要求。

　　3.2作业质量的检查

　　据作业服务合同，帮助政府主管部门和服务企业厘清保洁区域、设施等的等级划分，明确作业质量标准要求，落实监管检查的时间节点和内容重点，按照《道路和公共广场及附属公共设施保洁质量和服务要求》（DB31/T524-2011）,对作业企业进行实时监管检查。除此之外，以作业标准化、设备定置化、服务精细化全方位对企业管理进行监管和检查。

　　3.3服务双方的咨询

　　监管检查不是目的，是提高城市市容面貌和满足广大居民对城市整洁有序宜居需求的手段；是提升环卫作业企业按照行业作业标准，逐步促使其实现传统服务企业向现代服务企业转型的手段；是帮助政府主管部门在城市市容环境管理、执法中顺应国际大都市城市基础管理和运行要求，提高环卫规划水平、作业组织能力的手段。将根据合同执行情况定期或不定期地用书面形式，向主管部门及作业企业提出监管检查结论和建议的咨询报告。

　　4.环卫公共财政的投入“守业人”

　　4.1财政投入的合理

　　政府城市公益性财政投入资金来自纳税人的地方征税收入。因此，争取每一分经费和用好每一分经费同等重要。上海古新环境作为环卫作业第三方监管体系将在项目招标过程、合同签署过程、作业执行过程、每年预算过程中，按照市绿化和市容管理局颁发的《关于发布2014年环卫作业养护预算定额经费的通知》（沪绿容2014-234号）精神，帮助政府财政部门和主管部门“对应定额、分类实施、差别管理”，既健全了环卫作业的经费保障落实机制，又保障了政府公益性公共投入有效、合理。

　　4.2公益作业的合规

　　政府采购的公共服务作业必须合规。不管是事转企的国有企业还是私人资本投入的民营企业必须遵循环卫市场化规律和规则，根据环卫作业要求，对应环卫作业定额，全力完成作业合同澄清的环卫作业的实际任务量。我司的主要任务是对照标准和定额，监督和检查环卫各种类、各等级作业结合本地区的实际，将环境质量的客观要求与作业服务的员工素养、工艺设置、工况条件、设备配置等要素进行检查，避免虚报、瞒报和企业不作为等等不合规的情况发生。

　　4.3队伍选择的合适

　　环卫作业队伍是环卫规范和标准向社会演绎的“载体”，队伍选择的优劣，直接关系到环卫服务水平和社会环境质量。我司将在队伍选择的前期（招投标阶段）和（合同签订阶段）；在队伍服务中期（实际作业阶段）；在队伍即将履行完合同后期（重新选择阶段），都将积极配合政府采购部门、政府业务主管部门和财政经费主管部门，在《上海市道路和公共场所清扫保洁服务管理办法》基础上，选好最合适的作业队伍。

　　综上所述，加快和完善环卫市场化改革，形成真正意义上的作业第三方监管机制是刻不容缓的环卫业界的一件大事；环卫市场化作业监管也是政府与企业、作业与质量、经费与保障、机制与建制能平衡协调的必不可少的参与者和监督者。

编辑：李晓佳