中国环境产业相关政策年度盘点解读——产业政策转折点来临

背景

回望2014年全年的中国环境产业，政策的频繁发布背后，是深改元年启动的整个政策体系的逐步重置，而这必将深刻改变未来中国环境产业发展的格局。按照我们提出的产业政策分析框架，可以从需求、交易、投资、产权四个角度系统解构这些政策如何共同作用对环境产业造成的影响，需要注意的是，很多政策仍然在路上，需要从趋势上予以把握。

“史上最严”的新《环保法》，加上2013年年底发布的大气十条，以及结合接踵而至的水十条、土十条、《大气污染防治法》等等, 都是典型的需求类政策，不断提高的标准和日益严格的监管，带来环境需求的广域化，打开了数万亿环保新需求的天花板。但从环境需求转为市场需求，实现环境产值，却一直没有那么简单。排污企业（工业治污）、地方政府公共服务部门（准公益性质的市政公共服务—供排水、城市垃圾）、环保部门（环境监测）是这三类典型的环境需求方，在过往就存在，这些需求的放大部分却一直无法有效地全面转化为环境产值。近年来伴随着环境的恶化和群众环境意识的提高，跨区域跨时域的环境修复和流域治理需求（纯公益性质）成为新爆发的环境需求，无论资金总需求还是产值转化的难度都比前者更是大得多。

环境需求如何转化为市场需求？资本市场如何能发挥杠杆作用进入环境产业？我们看到这正是2014年一系列出台的政策法规中努力做到的：面对政府-企业-公众三元关系的变化，强化了环保政策转向以环境效果出发的一系列需求倒逼，并通过进一步推广第三方治理和包含特许经营、ppp在内的政府采购公共服务等方式形成小政府与新政企的关系界面并带来了新的商业模式；而新《预算法》等系列法规政策所催生的地方政府“资产负债表”与“现金流量表”的重构，配合资本市场的改革和混合所有制，将以成功升级转型的重资产方阵和地方服务方阵（E20发布的环境产业地图中的A/B方阵）为载体最终接通资本市场和社会资本，为环境产业带来更通畅充沛的资金流转，最终将环境需求转化为市场需求和环境产值。

1. 政企民三元关系的建立将激发环境需求的大市场，同期PPP、特许经营、第三方治理等政策推动了环境交易关系的重构

移动互联时代以及PM2.5带来的全民众对环境问题的日益关注，验证了环境产业从政企时代走向政企民三元关系的时代。解读2014年系列法规政策，恰恰要考虑本届政府在这方面的转变，群众参与和信息公开，作为本届政府重构三元关系的基本法则，可以在近期很多政策法规中找到他们。新《环保法》中提出的环境诉讼和信息公开，为老百姓参与监管环境污染，打开了一扇窗户，此为新《环保法》的重要突破，与之同步的是，国发63号文及新预算法要求的政府财务报告的公开，必将正向促进PPP项下政府支付的信用保障。这种政企民三元关系的建立，导致环境服务转由从效果出发而带来市场竞争的有效性和企业的优胜劣汰，由此倒逼环境需求转化为环境产值，为达此目的，则需要重建一直低效的环境产业交易关系，使环保行业真正告别“关系市场”进入品牌时代。

第三方治理，是意图在这样的环境需求下，着力于重建污染企业与治污企业的正常交易关系，环保法的趋严和民众监督的加入，将会有效倒逼环境成本伴随着产业升级结构调整最终真正进入生产成本，使环境需求真实化。而日益严格的排放标准的严格执行，排污者和治污者均要被置于监督之下承担环境风险，这将终结工业治污的脉冲型采购，使企业的环保设施真正处于认真运行之下，为真正专业化的外包服务打开需求市场，从而能够产生真正优秀的第三方运营企业主体。而治污风险的强化也会进一步促进环境服务的专业化水平，淘汰低水平服务商，并为优秀（达标、节能、性价比、全生命周期成本…）的技术和产品真正打开需求市场。

针对公共服务需求的特许经营，重建的是政府公共服务部门和环境企业的有效交易关系。环境监测、环评、监理领域所推行的第三方服务，重构的是政府环保职能和环境服务企业的交易关系。财政部偏重从预算和债务管理角度出发所主导的PPP，呼应着发改委从引入社会资本角度所倡导的PPP，虽然目的不同，但都促进了产业的发展。PPP范围不但涵盖了上述内容，更将会在地方政府的执行中扩展到管网建设、行政区划内的环境修复和流域治理这类纯公益的政府采购性项目类型。但是跨区划的环境修复和流域治理需求，则需要更复杂的交易机制才能解决，在这方面展开努力的水权和排污权交易政策仍需探索。

除了财政部推出的一系列PPP的指导文件，发改委也同时在第三方治理、特许经营立法和推动PPP方面做了很多工作。遗憾的是发改委所负责的特许经营立法任务没有如期完成，特许经营从法律层级暂时降低至部门管理办法，使更需要被权利约束的地方政府未能达到被充分约束，《办法》难以真正保护企业的利益。此外，从各部门出台的文件到具体执行来看，沟通协调仍然是有显薄弱。回头看，倒是2013年9月30日，国务院所公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指导性高于前述的各项文件，因为公共服务采购可以涵盖除了工业治污以外的其他三类环境交易，而PPP、特许经营等都是其偏重于从某一角度（PPP偏重于地方债务管理和资本合作角度，特许经营偏重能够实现经营收入的公共服务行为）出发的表征。

民众广泛参与对政府治理环境所达成的“可感知”效果的压力，以及为此通过在环保方面大力推进政府购买服务推动政府职能的转变，最终政府从环境治理的直接参与者，转变为环境治理效果的购买者和监管者，因此，国家的环保规划亦随着从污染排放的约束性指标向面向效果的环境质量标准转变。

2. 约束性指标和投资项目型的法律和规划开始转向从环境效果导向

新《环保法》除了上述重要条款，值得关注的还有第六条对责任的明确界定，明确了地方政府对环境保护的责任，并列入信息公开和任期考核的范围。与此同时，第十五条区别于原第十条的污染物排放标准，明确提出了由环保部提出地方执行的环境质量标准的概念，将排放的约束性指标变为面向效果的环境指标。

与之同步的是，我们看到国家发布的大气十条、即将发布的水十条也有了相应的变化。国家以往发布的规划往往是带有计划经济性质的中央财政转移支付及地方配套资金的投资项目规划和资金分配规划，而很多企业想象以往一样扑捉大气十条所提到的两万亿采购机会，却发现在部委各项文件中很难找到明确的项目清单。明年水十条、土十条等行动计划和其他规划的陆续出台，可以预料将类似大气十条将以环境效果指标导向而不是工作导向，是环境政策从指标性环保向效果性环保转变的一个跨越。而需要达成环境指标改善的最终效果，需要环保治理从单点走向多元，从分割走向系统，这就带来了对环保部所倡导的合同环境服务和综合环境服务的需求，未来为促进执政和市场效率所构建的“小政府”面对环境效果责任压力，将更加依赖环境一级开发市场与综合解决方案提供商的出现，为其提供以环境指标为导向的总承包服务。这样的需求被满足的过程最终将带来环境服务界面的第四次上移（前三次上移是指设备提供、工程服务、单元投资运营），实现政府与环境服务企业的面向效果的直接对接。

与之相匹配的是，政府采购公共服务，亦是面向效果付费的一个政策依据。而作为地方环境责任主体的地方政府面临当下对地方债务的清理和整顿的大背景下，产业资本如何通过项目投资和产权并购两个方面如何发挥作用，如何构建面向效果的政企之间有信用有效率的环境服务关系都是重要的突破方向。面向效果的综合环境要求，必然将以特许经营为标志的市场化相对成熟的市政公共服务领域中涉及环保的方面向行政区划内的流域治理业务和环境修复领域发生扩展，住建部所提出的厂网一体化的市场化方向仅仅是其中的一个开始。

值得注意的是，在面向效果的服务中，如何制定考核指标、如何评定验收效果还未形成机制，且单纯的面向效果的付费机制尚不能形成稳定的现金流支持运营，面向效果的环境服务的实施如何落地将成为下一阶段的工作重点。

3. 从投资和产权两个角度结合来看，地方政府的“两表重构”趋向和国有资产混合所有制的展开，配合资本市场的机制创新，将带来产业大资本时代的来临

为配合《预算法》的实施，2014年多项涉及地方融资和预算管理的文件出台，包括国务院63号文、国务院60号文、国务院43号文、财政部76号文、以及国家发改委、财政部双双发力的PPP和特许经营等多项政策组合推出，宣告传统模式的地方政府投融资平台模式宣告终结，同时土地财政也将逐步转型，地方政府的“资产负债表”面临更新换代，地方财政不再是城投公司融资的“忠实背书”，政府投资方面的增量以及城投资产整合后的存量中，有很大比例是环境资产，其中将有相当比例转而通过PPP和混合所有制的方式引入社会资本来盘活，为地方政府融资开辟新的可持续通道，也由此打破多年来饱受诟病的社会资本融通不畅的关节，同时通过引入市场机制提高政府投资建设及国有资产运营的效率。

而与之呼应的是一系列相关资本市场政策的改革。伴随着资本市场对包含市政基础设施部分在内的环境产业的追捧，中国的环境公司已到了扎堆上市时期，而新三板的开放为环保企业占有典型多数的中小企业的股权融资、并购和未来注册制项下转板上市提供了契机。同时，在产业基金和PPP项目融资模式的带动下，包含社保资金、保险资金等低成本资金在内的追求低风险的资金，必将大体量进入市政基础建设和环境领域。澎湃的资金潮，将通过E20环境产业研究院所发布的《产业战略地图》中A方阵（重资产投资运营集团）和B方阵（地方控股综合性环境服务集团）的传导，进入环境产业的巨大资金需求池中，而以A/B方阵重资产企业为主角的资金流转中，产业的并购、收购浪潮必将继续大规模袭来。

涉及到环境基础设施方面，大中规模的污水处理厂建设面临晚期，垃圾焚烧厂BOT项目也在周期顶点，产业资本进入环境及基础设施领域需要再次扩容，而市政公共服务中的管网和村镇设施部分以及环境修复等项目虽然是近年来地方政府在环境效果导向压力下必须面对的巨量投资需求，却由于其更强的公益性特点无法简单实现BOT融资模式。为了实现A/B方阵在这些领域的资金投入，则需要依托将地方政府PPP模式项下的支付列入常年财政预算，确保可被资本市场所信赖的地方政府长期稳定的现金流支出作为项目回报依托，而这些重构地方政府“现金流量表”的趋势也可以同时在本段开篇各类政策中看到，在国发60号文中还可以看到中央政府转移支付也将同样作出改变。

对应的，地方政府同时也需要更稳定的收入来源来应对逐渐增加的、更具长期性的环境服务采购的支出，将可追溯的环境成本最终纳入由产生者支付，同时促进整个产业结构转型升级，是即将出台的环境税和一系列费、价、税厘清和改革的方向。这其中，还包括水权、排污权交易等市场机制的完善对环境成本付费机制的补充。

结语

改革开放的三十年，也是环保产业发展启动的三十年，随着国家全面发展而逐年加速增加的环境需求，远远高于环境产值的递增速度，也最终导致了今天的环境容量的超限和环境危机的四处爆发。造成其中差距的一个直接原因，是资本市场仅仅识别了环境需求中的市政公共服务和个别大型企业的工业治污（脱硫脱硝）领域，现在的上市公司，其实只是完成了众多环境需求中已被识别的上述四五项而已。而在二十一世纪，离开资本的推动市场就无法成熟，产业就无法真正形成。

发生在改革元年的一系列政策，正努力将机制注入体制，将政策对接市场，将资本贯通产业，最终将环境需求全面转化环境产值。今天的环境产业还远远没有定型，未来的规模可以是现在的十倍，结合政策系统的全面重构，环保产业重构正在开始，资产重置与大资本时代的来临，今天优秀的公司未必能在明天继续领先，已经在市政公用的环境服务行业初步形成的A/B方阵，和希望抓住本次环境产业转型的机遇成功切入的其他相关行业的优秀企业，需要在环境服务界面第四次上移中把握机会，升级为环境一级开发市场与综合解决方案提供商，作为接通技术及社会资本对接环境需求的桥梁，伴随着中国整个产业结构的转型升级，最终将环境需求全面转化环境产值。

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编辑：李丹