PPP那些事 | PPP+EPC很好嘛

导读：2016年10月24日，一篇雄文《“挂羊头卖狗肉”的“PPP+EPC”，大救星来了?》在网上流传。近日，北京盈科(武汉)律师事务所李继忠、李菡君来稿，提出对PPP+EPC的独特理解。

一、引言

2016年10月24日，一篇雄文《“挂羊头卖狗肉”的“PPP+EPC”，大救星来了?》在网上流传，作为PPP资深爱好者的笔者也拜读了该文。读了该文颇多感慨，冬天要来了，羊肉具有温补作用，最宜在冬天食用，狗肉，在中国某些地区，又叫“香肉”或“地羊”。羊和狗都是很好的食材，除非您是动物保护者或素食者。

该文认为“在此轮中国特色PPP建设浪潮中，有一个‘PPP+EPC'的概念横空出世，反复被提及”不是事实。PPP+EPC的概念不是在此轮中国特色PPP浪潮中“横空出世”的，准确的讲“在此轮中国特色PPP建设浪潮中，有人将‘BOT+EPC'改头换面为‘PPP+EPC'重新推出而已”。在此轮PPP浪潮中，当得起“横空出世”的或许只有“ABO”，ABO的出世把PPP专家们吓了一大跳，ABO直接冲击了PPP。

笔者提出对PPP+EPC理解供大家参考。

二、PPP+EPC恰恰是PPP的一种具体模式(运用)

1、BOT+EPC历史(是如何来的)。笔者在葛洲坝集团工作很长的时间，对葛洲坝集团是比较熟悉的，在基础设施包括大坝和公路建设中，葛洲坝集团就是一直是中国的领先者。不谈葛洲坝、二滩大坝和三峡大坝等高大上项目，被称为中国国内首个公路BOT项目的湖北襄荆高速公路就是葛洲坝集团投资建造运营的。

1999年，为了突破资金瓶颈、加速高速公路建设，湖北省人民政府决定在国内率先采用BOT方式建设襄荆高速公路并与湖北襄荆高速公路有限责任公司签署了特许经营协议，明确了政府和企业双方的权利和义务。湖北襄荆高速公路有限责任公司由葛洲坝股份有限公司、湖北省公路建设总公司、湖北省投资公司、荆州市投资公司、襄樊市公路建设有限责任公司等5家企业组成，负责该项目投资建设经营。这条高速公路的所有权归政府，企业享有30年经营权，30年经营期满后企业再将经营权移交给政府。

襄荆高速公路于1999年12月30日正式得到国家批复并立项，2001年1月正式动工，2004年6月26日正式建成通车，总投资44.85亿元。襄荆高速公路建设首开湖北省股份合作、企业自主筹资建设经营高速公路的先河，创造了全国高速公路建设史上的多项纪录，创立了由一家企业牵头、几家企业共同参与高速公路建设和经营管理的BOT模式。

对葛洲坝集团这个央企而言，公路项目就是个小项目，但是襄荆高速公路项目是葛洲坝集团从工程承包商到项目投资商身份转换的一次很好的实践。在襄荆高速公司项目中，葛洲坝集团既是投资商也是总承包商。从打仗中学会打仗，总结非常重要，项目结束后的总结是葛洲坝集团的传统，将襄荆高速公路项目总结为BOT+EPC十分准确也是十分接地气的。

无论是从国外BOT实践还是国内BOT 实践，BOT(狭义的)是PPP模式的一种已经是共识。早在这轮PPP浪潮兴起的好多好多年前，当时大家习惯的是公路BOT和市政特许经营，那时还没有PPP一说。否则的话，PPP+EPC早出来了。

2、BOT+EPC的推广运用。

(1)2012年5月，葛洲坝集团下属与苏州吴中区政府签订了BT+EPC，以BT形式建设苏州中环快速路吴中区段，建安费约41亿元。

(2)2012年11月开工的宜昌庙嘴长江大桥由葛洲坝集团下属公司与中铁大桥局组建联合体出资10亿元、以BT方式投资建设。其中，葛洲坝集团下属公司出资4.6亿元，中铁大桥局出资5.4亿元。目前，大桥已经竣工投入运行。

(3)2013年，葛洲坝集团下属公司以BOT+EPC模式竞标获得重庆三环高速公路江津至綦江段项目。该项目业主通过先招标合格投资人，投资人中标后联合多方投资者组建项目公司并参股40%，同时，投资人作为设计施工总承包方建设工程。目前，该项目也已经通车。

(4)2014年7月，葛洲坝集团下属公司建设的石首长江公路大桥4标段项目，是采用BOT+EPC模式的又一案例。

3、笔者观点。首先，此轮PPP热，财政部使用了洪荒之力推行PPP，PPP这个概念就是国家发改委都挡不住，后来连国家发改委出台的文件都要谈“基础设施PPP”了，是吧?顺理成章有人将BOT+EPC改为PPP+EPC也就是与时俱进(幸亏不是将BT+EPC改为PPP+EPC)。虽然名称改了但是PPP+EPC还是PPP模式的一种具体模式(运用)的内涵没变。

其次，“在大家较为公认的PPP具体模式的分类中，包括国内外文献，对于PPP 的具体模式有很多的分类，比如，BOT/TOT/ROT/DBFO等各种形式。但是，就是没有PPP+EPC这种模式。由此可见，PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式”这个推理是错误的。即使国外没有“PPP+EPC”这种模式就可以得出“PPP+EPC并不是PPP的一种具体模式”吗?因为到目前为止国际上还没有一个权威的PPP定义，中国的PPP定义还都是BOT定义，您凭啥讲“PPP+EPC”就不是PPP?

第三，即使初见“PPP+EPC”这个组合也得不出“PPP+EPC”不是PPP的结论。笔者见到“PPP+EPC”结合自己的实践认知一定会得出“这个PPP项目建造采取工程总承包也就是EPC方式”的结论。如同“PPP+SPV”一样，笔者理解“这个PPP项目实施主体是采取的项目公司”。

请问“PPP+SPV”还是PPP吗?当然还是。笔者认为“PPP+SPV”是成立的(详见笔者《PPP那些事|合同指南适用的前提条件》一文)，“PPP+EPC”也是成立的。

第四，笔者要提醒的是，PPP+EPC用的好就是PPP模式的一种具体体现。但是如果PPP+EPC被人蓄意的加以滥用的话，则很容易做成被财政部厌恶的BT模式(爆料长江第一坝葛洲坝工程就是BT项目哦)。笔者最近就正在研究有人就将PPP+EPC蓄意的加以滥用做成BT模式的案例，到时候可以同大家分享。

三、PPP项目分为EPC类PPP和非EPC类PPP是工程公司的角度

1、PPP分类。按照国家发改委委分类，PPP项目可以分为很多类型，比如，经营性项目、非经营性项目、准经营性项目。按照财政部分类，使用者付费、可行性缺口补助、政府付费类项目。按照国家发改委和财政部分工，PPP分为基础设施PPP项目和公共服务PPP项目。其他标准还有特许经营类PPP和政府采购型PPP等待不一而足。当然，如果从工程公司的角度将PPP分为EPC类PPP项目和非EPC类PPP项目在逻辑上是成立的。

2、项目建设模式的选择要物有所值实事求是。一个项目适合采取何种建设模式就应该采取何种建设模式。非经营性项目，从工程公司的角度而言实在没有必要采取长达三十年的PPP模式。工程公司对三十年的建设项目兴趣也不大。由于在本轮PPP大热前BT模式就被严格限制(爆料长江第一坝葛洲坝工程就是BT项目哦)，现在大量的项目包括非经营性项目现在都必须披上PPP这个马甲实施。这实在不是工程公司要如此(没有必要非要披上PPP的马甲)，地方政府这不是被逼的。

3、PPP同EPC不同类不能简单放在一起比较。EPC指对工程建设项目的设计、采购、施工进行一体化的承包，无疑EPC是传统的工程承包方式。PPP是啥?PPP是相对于传统模式的非传统模式而已。虽然将PPP和EPC放在一起不伦不类，但是“PPP+EPC”的提出，揭示了此类PPP项目实质，工程公司(施工企业)发现了PPP项目的痛点(痒点)，工程承包商知道了(明确了)自己就是这个干工程的命(使命)。2016年10月11日，财政部公布了《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，该通知第九条规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”也顺应众多工程承包商要在PPP项目中分一杯羹的需要。笔者有专文谈及“二标并一标”或“三标并一标”法律问题，敬请期待。

4、“EPC承包商要转型成为PPP投资方”之说不符合PPP理念。PPP理念是专业人做专业事，葛洲坝集团倒是有兴趣“从工程承包商转型为PPP投资方”的强烈愿望，早就是(过去就是)如此做的，故提出了“BOT+EPC”之说，形成了自己的套路。“PPP+EPC”的提出，是顺应众多工程承包商投资PPP项目的需要。您不能要求工程公司(施工企业)都去转型去投资做PPP吧?至少在目前绝大数的工程公司能力不足。

四、结论

看问题的角度十分重要，但是用历史的眼光看问题也是非常重要的，虽然“小孩才分对错，成年人只看利弊”不能讲错，但是在建设模式的选择还真的没有“对错”但是“合适不合适(物有所值)”这个可以有。“美国人分黑白，中国人讲和谐”，存在即合理，PPP+EPC是PPP一种具体模式的结论是站的住脚的，PPP+EPC的组合极具中国特色。

参考资料

《“挂羊头卖狗肉”的“PPP+EPC”，大救星来了?》

作者简介

李继忠：北京盈科(武汉)律师事务所执业律师，工程师，国家二级心理咨询师。具有企业法律顾问资格、独立董事资格。湖北律师协会建筑与房地产法律专业委员会委员，盈科律所PPP法律研究中心委员。熟悉FIDIC合同及国际流行的PPP/PFI/PF2标准合同。联系方式：13072744063

李菡君：律师助理

编辑：赵凡