E20评四部委垃圾焚烧意见：产业千亿商机与行业四大挑战

近日四部委联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，意见重磅明确城市生活垃圾焚烧处理是国际上发达国家的主要路线，也是当前我国符合国情的的主要技术路线，2020年要达到50%的垃圾采用焚烧方式处理，以A方阵为代表的垃圾焚烧企业带来了难得的机遇。同时，直面垃圾焚烧的环境风险，文件提出要建设“邻利”型高标准清洁焚烧项目，2017年建立清洁焚烧标准和2020年全面达到清洁焚烧的要求。

在邻避事件频发，甚至存在少部分声音反对将垃圾焚烧作为城市垃圾处理的主要路线的背景下，近日四部委联合印发《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》（以下简称“意见”），近期国家发改委、财政部也纷纷下文力推PPP模式建设市政环保设施，发改投资[2016]2231号、财金[2016]90号等，财政部文件甚至在财金[2016]90号文中提出部分试点城市强制PPP的说法。意见重磅明确城市生活垃圾焚烧处理是国际上发达国家的主要路线，也是当前我国符合国情的的主要技术路线，2020年要达到50%的垃圾采用焚烧方式处理，以A方阵为代表的垃圾焚烧企业带来了难得的机遇。同时，直面垃圾焚烧的环境风险，文件提出要建设“邻利”型高标准清洁焚烧项目，2017年建立清洁焚烧标准和2020年全面达到清洁焚烧的要求，恰恰印证了E20环境平台提出的蓝色焚烧的呼吁，也使垃圾焚烧企业即将面临着清洁焚烧标准的监管趋严下的考验。

除下文谈论的观点以外，还有一些问题值得关注。如建设前需要适度超前确定设施处理规模，建成后强化规划刚性，维护政府公信力；垃圾焚烧技术不是难题，而在于技术与管理的有机结合，需要重点提升生活垃圾清洁焚烧全过程、全方位管理问题等。

1、A方阵将迎接600亿垃圾焚烧市场空间

E20研究院的数据显示，截至到2015年年底全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力约31.6%，其中以2015年度中国固废行业十大影响力企业光大国际、锦江环境等为代表的A方阵企业约占61.7%。近日发布的意见一文中规定2020年占比达到50%以上，E20研究院预测到2020年垃圾焚烧的市场空间约为945亿元，如果按照现在的市场化比例估算，被A方阵所瓜分的市场空间约为600亿元，相当于前6年的市场总合。所以，我们可以明确看到，在十三五期间，垃圾焚烧的市场空间的释放将继续加速，但同时在当前资产荒和模式单一的背景下，过度竞争带来的低价竞争的阴云也将继续笼罩。

2、挑战一，如何避免低价竞争？

值得关注的是，四部委文件在创新方式强化监管的章节里，重点在严格招投标管理项中提到了要对“中标价格明显低于预期的企业要给予重点关注，加大监管频次”。这是我们若干年来很少看到的有关主管部委直面低价竞争的强力声明。除了主管部门加强对不良竞争秩序的特殊照顾以外，我们行业也需要加强自律，此外，E20认为，除了严格公平竞争的程序，在项目执行期强化后期监管和信息公开，是避免投标人前期不理性投标的根本途径。而地方政府如何避免对低价的选择偏好，也是需要行业关注和呼吁的。

3、挑战二，如何面对全面清洁焚烧和监管趋严？

四部门联合发文中，我们可以看到环保部在列，据悉，近期环保部将就垃圾焚烧设施提高排放达标情况有更强力的措施出台。而本次四部委文件，通过排放信息公开、公众监督、建立清洁焚烧评价体系、移动互联新技术的应用等方面的举措，都是很有创新意义的。而我们的垃圾焚烧企业，是否真正就此开始有足够的重视？还是将重心依然放在跑马圈地？当然，面对监管趋严所必须的技术改造、运营成本增加及发电补贴面临逐步退坡导致收益来源进一步缩减，前期低价获取项目的不良后果可能会出现，可能对部分企业的经营利润产生消极影响，而根据特许经营协议合理的调价诉求是否能够被地方政府所满足，也值得行业继续高度关注。

4、挑战三，如何直面邻避事件？

对全面清洁焚烧的提出和强化监管，背后的原因，其实了解这个行业的都知道，是这两年愈演愈烈的邻避聚集事件促使了四部委合发本文件的出台。文中也对此开了不少药方，包括国土部门的参与保障项目用地，尤其包括创新的举措---构建“邻利型”服务设施。看上去，这些手段需要地方政府短期内加大财政补贴，但实际上如果比较邻避事件可能带来的各方面的冲击所带来的机会成本，一个提早规划适度投入的地方政府明显高明的多。这方面需要行业找出更多的典型案例（比如杭州地方政府的前后不同的处理模式和效果比较）来给地方政府参考。

5、挑战四，行业大变局在前企业如何实现卓越？

通读四部委文件，改革之锐意凸显，行业的变局即将来临，“生态化才是无害化”将是产业的最终趋势。E20所倡导蓝色焚烧的理念的率先贯彻者，在清洁焚烧标准的推进中将获得领先。然而具体路径又在何处？以A方阵为代表的垃圾焚烧企业需要加强品牌化、产品化的建设，如何能够真正有助于推进地方政府有效识别好公司，倒逼良性竞争的回归？围绕这些问题，需要大家一起认真从领先企业这一年在面对市场竞争所取得的进展中，从企业家的思考中找到答案。

第十届战略论坛，将围绕上述问题展开深度讨论

E20研究院一直跟踪国家的政策动向并预测以效果为导向的监管将逐步趋严，伴随本文的出台，各项创新举措将密集落地，以A方阵为代表的垃圾焚烧企业也由此将面临更大的挑战和机遇，原先已签订特许经营的企业将如何应对？多方如何促进“蓝色焚烧”的实现？监管趋严下的企业品牌化走向？为了应对垃圾焚烧的疑惑，E20环境平台将于2016年12月7-8日召开2016（第十届）固废战略论坛，国家发改委负责推进PPP的有关主管领导、环保部“土十条”的参与负责人、环保部固废管理中心的领导、住建部的行业主管部门代表，将受邀出席，共同介绍当前最新的政策趋势，并针对垃圾焚烧领跑者突围之道设置发言和对话环节，正在火热进行中的2016年度（第九届）中国固废行业企业评选结果将在论坛上揭晓，欢迎关注参与。更多评选情况请点击“阅读原文”。

附：政策全文

住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见

建城[2016]227号

各省、自治区住房城乡建设厅、发展改革委（经信委）、国土资源厅、环境保护厅，直辖市城市管理委（市容园林委、绿化市容局、市政委）、发展改革委、规划国土委（规划局、国土房管局）、环境保护局：

为切实加强城市生活垃圾焚烧处理设施的规划建设管理工作，提高生活垃圾处理水平，改善城市人居环境，现提出以下意见：

一、深刻认识城市生活垃圾焚烧处理工作的重要意义

近年来，我国城市生活垃圾处理设施建设明显加快，处理能力和水平不断提高，城市环境卫生有了较大改善。但随着城镇化快速发展，设施处理能力总体不足，普遍存在超负荷运行现象，仍有部分生活垃圾未得到有效处理。生活垃圾焚烧处理技术具有占地较省、减量效果明显、余热可以利用等特点，在发达国家和地区得到广泛应用，在我国也有近30年应用历史。目前，垃圾焚烧处理技术装备日趋成熟，产业链条、骨干企业和建设运行管理模式逐步形成，已成为城市生活垃圾处理的重要方式。各地要充分认识垃圾焚烧处理工作的紧迫性、重要性和复杂性，提前谋划，科学评估，规划先行，加快建设，尽快补上城市生活垃圾处理短板。

二、明确“十三五”工作目标

贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照中央城市工作会议和《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求，将垃圾焚烧处理设施建设作为维护公共安全、推进生态文明建设、提高政府治理能力和加强城市规划建设管理工作的重点。到2017年底，建立符合我国国情的生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系。到2020年底，全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上，全部达到清洁焚烧标准。

三、提前谋划，加强焚烧设施选址管理

（一）加强规划引导。牢固树立规划先行理念，遵循城乡发展客观规律，综合考虑经济发展、城乡建设、土地利用以及生态环境影响和公众诉求，科学编制生活垃圾处理设施规划，统筹安排生活垃圾处理设施的布局和用地，并纳入城市总体规划和近期建设规划，做好与土地利用总体规划、生态环境保护规划的衔接，公开相关信息。项目用地纳入城市黄线保护范围，规划用途有明显标示。强化规划刚性，维护政府公信力，严禁擅自占用或者随意改变用途，严格控制设施周边的开发建设活动。根据焚烧厂服务区域现状和预测的垃圾产生量，适度超前确定设施处理规模，推进区域性垃圾焚烧飞灰配套处置工程建设。选择以垃圾焚烧发电作为主要处理方案的地区，要提出垃圾处理的其他备用方案。

（二）统筹解决选址问题。焚烧设施选址应符合相关政策和标准的要求，并重点考虑对周边居民影响、配套设施情况、垃圾运输条件及灰渣处理的便利性等因素。优先安排垃圾焚烧处理设施用地计划指标，地方国土资源管理部门可根据当地实际单列，并合理安排必要的配套项目建设用地，确保项目落地。加强区域统筹，实现焚烧设施共享。鼓励利用现有垃圾处理设施用地改建或扩建焚烧设施。

（三）扩大设施控制范围。可将焚烧设施控制区域分为核心区、防护区和缓冲区。核心区的建设内容为焚烧项目的主体工程、配套工程、生产管理与生活服务设施，占地面积按照《生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》要求核定。防护区为园林绿化等建设内容，占地面积按核心区周边不小于300米考虑。

四、建设高标准清洁焚烧项目

（一）选择先进适用技术。遵循安全、可靠、经济、环保原则，以垃圾焚烧锅炉、垃圾抓斗起重机、汽轮发电机组、自动控制系统、主变压器为主设备，综合评价焚烧技术装备对自然条件和垃圾特性的适应性、长期运行可靠性、能源利用效率和资源消耗水平、污染物排放水平。应根据环境容量，充分考虑基本工艺达标性、设备可靠性以及运行管理经验等因素，优化污染治理技术的选择，污染物排放应满足国家、地方相关标准及环评批复要求。

（二）推进产业园区建设。积极开展静脉产业园区、循环经济产业园区、静脉特色小镇等建设，统筹生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾等不同类型垃圾处理，形成一体化项目群，降低选址难度和建设投入。优化配置焚烧、填埋、生物处理等不同种类处理工艺，整合渗滤液等污染物处理环节，实现各种垃圾在园区内有效治理，提高能源综合利用效率。

（三）严控工程建设质量。生活垃圾焚烧项目建设应满足《生活垃圾焚烧处理工程技术规范》等相关标准规范以及地方标准的要求，落实建设单位主体责任，完善各项管理制度、技术措施及工作程序。项目建设各方要正确处理质量与进度、成本之间的关系，合理控制项目成本和建设周期，实现专业化管理，文明施工。严禁通过降低工程和采购设备质量、缩短工期、以次充好、偷工减料等恶意降低建设成本。

（四）合理确定补贴费用。分析项目投资与运行费用，应明确处理规模、建设期、建设水平、工艺设备配置、垃圾热值、分期建设、运营期限、余热利用方式等边界条件，充分考虑烟气、渗滤液和灰渣的处理要求。垃圾处理补贴评价内容包括工程分析、垃圾处理补贴费用分析、其他成本节约与合法收益分析三部分。工程分析要根据工程技术要求，对主设备质量成本、建设水平、运行数据等进行客观评价。垃圾处理补贴费用分析按《建设项目经济评价方法与参数》进行，其中基准收益率可参照行业平均水平分析计取，以进厂垃圾量计算，吨垃圾售电超过280千瓦时的部分按当地标杆电价计算。其他成本节约与合法收益分析应考虑建设期和成本变化等因素影响。

（五）加强飞灰污染防治。在生活垃圾设施规划建设运行过程中，应当充分考虑飞灰处置出路。鼓励跨区域合作，统筹生活垃圾焚烧与飞灰处置设施建设，并开展飞灰资源化利用技术的研发与应用。严格按照危险废物管理制度要求，加强对飞灰产生、利用和处置的执法监管。

五、深入细致做好相关工作

（一）深入调研摸清底数。在垃圾焚烧项目前期，要在项目属地入社区、入村广泛开展调研，与村社干部、群众代表等深入交流座谈，认真倾听群众意见，系统分析各方诉求。对疑虑和误解，应耐心做好沟通解释工作，要充分考虑其合理诉求，积极研究解决措施；对采取不当方式表达不合理要求的，应依法依规坚决予以制止。

（二）周密组织发挥合力。在项目建设过程中，各部门要加强协同配合。项目主管部门做好统筹安排，城市规划、发展改革、国土资源、环境保护等部门各负其责，与项目属地政府统一思想，切实形成合力，市场主体做好相关配合保障。根据建设任务和时间要求，将基本建设程序和开展群众工作紧密结合。要抓好工作细节，注重方式方法的针对性，注重群众工作实效。对推进生活垃圾处理工作不力，影响社会发展和稳定的，要追究有关责任。

（三）广泛发动赢得支持。要围绕群众关注的问题深入开展解疑释惑工作，将考察焚烧厂的所见所闻、焚烧技术装备、污染控制等内容制作成视频宣传片和画册，连续播放、广泛宣传，打消顾虑，争取群众对项目建设的信任和理解。充分发挥学校作用，组织师生学习有关垃圾焚烧处理知识、焚烧厂项目建设有关做法等，建立广泛牢固的群众基础。

六、集中整治，提高设施运行水平

（一）集中开展整治工作。结合生活垃圾处理设施的考核评价工作，对现有垃圾焚烧厂的技术工艺、设施设备、运行管理等集中开展专项整治。焚烧炉必须设置烟气净化系统并安装烟气在线监测装置。对未按照《生活垃圾焚烧污染控制标准》要求开展在线监测和焚烧炉运行工况在线监测的焚烧厂，应及时整改到位，并通过企业网站、在厂区周边显著位置设置显示屏等方式对外公开在线监测数据，接受公众监督。对于不能连续稳定达标排放的设施，要及时停产整顿，认真分析存在的问题和原因，采取针对性措施予以解决。对于生产使用中的问题，要按照《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程》要求，严格控制燃烧室内焚烧烟气的温度、停留时间与气流扰动工况，设置活性炭粉等吸附剂喷入装置，有效去除烟气中的污染物。对于设备老化和工艺落后问题，要尽快组织实施改造，保证设施达标排放。对整治后仍不能达标排放的设施，依法进行关停处理。对故意编造、篡改排放数据的违法企业，依法加大处罚力度。

（二）实施精细化运行管理。加强对垃圾焚烧过程中烟气污染物、恶臭、飞灰、渗滤液的产生和排放情况监管，控制二次污染。落实运行管理责任制度和应急管理预案，明确突发状况上报和处理程序，有效应对各种突发事件。建立清洁焚烧评价指标体系，加强设备寿命期管理，推行完好率、合格率与投入率等指标管理，推进节能减排与能源效率管理，达到适宜的水利用率、厂用电率、物料消耗量和能源效率，有效实现碳减排。

（三）构建“邻利型”服务设施。在落实环境防护距离基础上，面向周边居民设立共享区域，因地制宜配套绿化、体育和休闲设施，实施优惠供水、供热、供电服务，安排群众就近就业，将短期补偿转化为长期可持续行为，努力让垃圾焚烧设施与居民、社区形成利益共同体。变“邻避效应”为“邻利效益”，实现共享发展。

七、创新方式，全面加强监管

（一）严格招投标管理。加强市场准入管理，严格设定投资建设运行处理企业的技术、人员、业绩等条件。培育公平竞争的市场环境，鼓励推广政府和社会资本合作（PPP）模式。完善市场退出机制，加快信用体系建设，建立失信惩戒和黑名单制度，鼓励和引导专业化规模化企业规范建设和诚信运行。对于中标价格明显低于预期的企业要给予重点关注，加大监管频次。对于中标企业恶意违约或不能履约的情况，依照特许经营合同或相关法律法规，给予严厉的经济惩罚或行政处罚，必要时终止特许经营合同。

（二）加强监管能力建设。建立全过程、多层级风险防范体系，杜绝违法排放和造假行为。焚烧厂运行主体要向社会定期公布运行基本情况，公示污染物排放数据，接受公众监督。通过驻场监管、公众监督、经济杠杆等手段进行监管，采用信息化、互联网+、开发APP等方式实现全过程监管。加强全国城镇生活垃圾处理管理信息系统上报工作，所有规划、在建和运行的焚烧项目情况必须将相关信息录入系统并及时更新。强化设施运行监管，按照《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》和《生活垃圾焚烧厂评价标准》要求，完善生活垃圾处理设施考核评价工作。

（三）推进实现共同治理。在设施规划建设管理过程中，要落实各有关部门、社会单位和公众以及相关机构的责任，共同开展相关工作。社会单位和公众是产生垃圾的责任主体，要树立节约观念，减少垃圾产生，依法依规参与焚烧厂规划建设运行监督。要积极开展第三方专业机构监管，提高监管的科学水平。依托AAA级垃圾焚烧厂等标杆设施，在保证正常安全运行基础上，完善公众参观通道，开展宣传教育基地建设，向社会公众开放，定期组织中小学生参观学习，形成有效的交流、宣传和咨询平台。充分发挥新闻媒体作用，引导全社会客观认识生活垃圾处理问题，凝聚共识，营造良好舆论氛围。

中华人民共和国住房和城乡建设部

中华人民共和国国家发展和改革委员会

中华人民共和国国土资源部

中华人民共和国环境保护部

2016年10月22日

编辑：李丹