刘世坚律师在特许经营立法专家组成立会上的发言

时间：2016-05-25 14:09

来源：国家发展改革委官网

作者：刘世坚

今天非常荣幸有机会和大家交流，也非常忐忑，代表法律组专家做简短发言。讲三点。1.使命光荣，2.责任重大，3.信心满满，还是很有信心做好这些事。

一、熟悉PPP的人都知道，PPP在中国并不是一个新生事物，我们有20多年的项目实践，在理论和实务上都有相当积累，但是20多年来，不管是实务界还是理论界，包括政府部门一直在呼吁完善PPP、特许经营制度的顶层设计。相关部委，包括地方政府也已经为此做出很大努力，也有相应成果，包括财政部在过去两年做了相当多工作，取得了很大成绩。但是我们做实务的，感觉实践当中还是有很多掣肘。PPP模式与现行的法律法规体系之间存在相当明显的冲突。为了避免合规风险，在没有顶层设计或顶层设计不够完善的情况下，实务当中往往不得不游走在灰色地带、红线边缘，这是迫不得已，不能长此以往，否则项目不仅累积了法律风险，也会给项目本身及公共利益带来负面影响。我本人、工作团队、客户及合作方都有共同想法，如果有机会为完善PPP模式包括特许经营制度的顶层设计做些事情，是我们这群人的历史使命。我们很高兴有机会参与到立法当中来，感到非常光荣。

同时我们也认为，从项目的层面，从国家经济发展层面，从经济新常态、稳增长、调结构来讲，PPP和特许经营立法的工作实际上也是宏观经济发展的现实需求。我认为，特许经营和PPP实际上也是供给侧改革在公共服务和产品的提供方面的尝试和实践，而且PPP项目这两年的推广，所涉及的广度和深度，已经对供给侧改革的下一步推进具备相当强的示范作用。从现实层面考量，立法迫在眉睫。从长远来看，发改委更多从宏观层面，投融资机制改革的层面看待PPP和特许经营的发展，通过PPP模式来推动政府治理模式的转型和升级。前段时间，我参加联合国PPP中心的活动，联合国在呼吁以人为本，以PPP模式更有效率地提供公共和准公共产品与服务。我觉得我们在立法过程中也应该把目光放长远，不局限于部门分歧或模式之争，要站在更有历史感的层面来做工作。

二、我从98年开始做BOT项目，到2014年感受到整个PPP和特许经营的发展面临前所未有的机会。国家包括部委层面的发力是以往不能比的。国务院办公会议多次提到PPP和特许经营。2014年的国发60号文、2015年的国办发42号文，发改委、财政部在这方面都在发力，呈现出齐头并进的态势，住建部、交通部、民政部等行业主管部委也都在及时跟进。农业部也在开始考虑用PPP模式推动农业发展。地方政府则从2014年底开始制定PPP落地的办法。这表明PPP模式已经成为国家经济发展的抓手，和一带一路的战略也相关联。除国内项目外，我也在做境外的PPP项目，协助央企客户走出去。PPP的影响面也非常广。此前国家计委主导的BOT项目更多是吸引外商投资。从2004年开始，前建设部推动的公用事业的改革，也局限在市政领域。而这两年PPP模式特许经营模式扩展到几乎国民经济的每个角落。

根据亚行支持的大岳和君合制定的特许经营法的研究报告统计，2014年我国PPP项目的投资额度达到5万亿，占到全国基础设施投资的半壁江山。参与PPP项目的玩家也越来越多，过去项目的范围比较窄，只有行业投资人、金融机构和地方政府，现在已不局限于行业投资人，财务投资人、地方融资平台也纷纷加入。新的参与者使得PPP项目变得更为复杂，影响范围急速扩大，杠杆作用越发明显。另一方面，现在特许经营、PPP模式的扩展对旧有的经济发展模式和利益格局的冲击非常大，地方通过土地增值获得收入，推动地方GDP增长的就模式已经难以为继。PPP要在这方面有所突破，和现有的经济发展模式、法律框架及项目审批体系存在冲突和矛盾，需要突破。从以上几个方面看，一个是层级非常高，一个是影响范围广，一个是涉及和旧有体制、现有法规框架之间的冲突，协调难度大。立法工作责任重大，困难重重，不仅需要时间，更需要智慧。立法真正需要落到实处，对我们的立法目标的实现发挥作用。

三、从我本人来讲，包括我的同事、客户及合作伙伴，大家都觉得这个事情不好做，也不讨巧，但还是希望有机会去做，也有信心做好。信心来自于三个方面。

第一，我们有积累，实务层面有20多年的积累，国家部委层面在理论和实践也有相当积累，和世行、亚行、联合国之间都有长期深度交流。立法专家团队的组建，实际上也是开放式的，覆盖面很广，不仅有理论和实务，也有央企、民企的同事，有不同部委的同志。

第二，信心来自于共识。这几年通过对PPP、特许经营的大力倡导，过去20多年需要花费很多时间去说服地方政府的东西，现在已经基本达成了共识，比如风险分担、利益共享、公共利益优先等等。还有一些准共识，比如伙伴关系，社会资本希望是在平等伙伴关系前提下和当地政府签订合同，获取合理回报，但地方政府不一定能完全理解和接受。从立法目的来讲，大家的目标一致，都是为了有好的顶层设计来指导我们的实践。周一参加亚行的立法研讨会，对于是不是立一部法，大家也基本有了共识，认为不必要引起新的矛盾和冲突。

第三，有合作。发改委提出要开门立法，领导小组也有11个部委参加，包括专家的构成也很丰富，还有来自于国际同行的支持。这种合作的局面，和大家对合作高度认同的态度，也是我们信心的来源。

谢谢大家!

编辑：赵凡