从环保PPP出库看“PPP隐形正面清单”

图7 各省区市2017年管理库投资额与地方一般预算支出分布

　　注：“10%”红线、PPP合作期不低于10年等约束条件下，地方PPP投资额上线约等于一般预算支出规模

　　资料来源：E20根据《全国PPP综合信息平台项目库第9期季报》、各省区市《2017年预算执行情况和2018年预算草案的报告》整理绘制。

　　四、环保出库项目领域分布：固废类项目出库比例最低

　　财政部PPP项目库整体出库比例约19%；环保项目出库比例略小于非环保项目；管网（含管廊）和水务类出库比例均为18.7%，固废类项目出库比例最低为18.2%。

　　管网/管廊类出库较高的主要原因可能在于管网为政府投资、包装为PPP更多是“可用性付费+运维服务付费”模式，和92号文的规范相冲突，而管廊项目投资额大、入廊费机制执行有较大难度，进展难也会导致出库情形。

　　水务类出库，主要包括水利水库、园区供排水、乡镇供排水、海绵城市、偏景观建设的河道治理项目，这些项目在流程合规性、需求量稳定性和按效付费机制合理性、项目投资额过大、对社会投资人的吸引力等方面均存在不少问题，这些问题都是导致该类项目出库的重要原因。

　　环保项目中的固废类项目出库比例最小。固废类项目出库比例最小一方面是由于固废类项目多为运营类项目，另一方面在于固废类项目单体投资额较小。据E20观察，财政部PPP库中固废项目平均投资额为3.3亿，水务项目平均投资额为7.3亿，而海绵城市类项目平均投资额最高达21亿。固废PPP项目运营属性强且项目运行之后现金流相对稳定，再加上投资额比较小，社会资本可承受的压力较低也更愿意参与，且金融机构也愿意为此类项目提供资金支持。固废项目出库率低从一定角度反映出财政部规范PPP管理的方向。

图8 财政部PPP项目出库情况对比

　　五、水务出库项目对比：工业园区供排水出库比例最高

　　E20将水务类项目分为：市政供排水（包含市政供水、市政污水处理、市政供排水一体化）、水环境（包含黑臭水体、海绵城市、景观类水环境）、村镇供排水（包含村镇供水、村镇污水处理、村镇供排水一体化）、工业园区供排水（包含工业园区供水、工业园区污水处理、工业园区供排水一体化）、水利（包含原水、水库等）五类。不同类项目出库比例如图所示。

　　（1）村镇供排水出库比例低，供水污水差异大

　　村镇供排水项目出库比例最低，仅14.1%。其中村镇供水出库比例达23%，可能由于农村供水付费主体不明，较多采用村民自建等形式，且集中式村镇供水商业模式并不太成熟；村镇污水处理出库比例较小，仅11.8%，部分原因是由于城市市政污水处理市场发展不断趋近饱和，中国污水处理市场向中小城镇进行转移的趋势性特征的反映，且村镇污水处理很大一部分以集中式模式开展，处理模式类似于城市污水处理。

　　（2）水环境出库比例低于市场预期，偏工程、弱绩效类项目出库高

　　备受各方关注的水环境项目入库数量较多，但出库比例仅16.4%。水环境项目中，海绵城市出库比例最大为25.9%，其次为景观类水环境17.3%，黑臭水体出库比例最小，仅11.8%，且出库项目中捆绑污水厂运营的退库项目仅1个。海绵城市单体投资额巨大且不包含运营内容和相关的绩效考核，缺少政策端建设运行的紧迫性需求，且单体项目牵涉较多社会资本方，出库比例大。景观类水环境项目出库原因一方面是因为该类项目偏工程建设缺少项目建成运行后的绩效捆绑约束，另一方面出库的景观类水环境项目多集中于西部地区及东北地区，且在行政区划上又集中于县城或小规模的地级市，这些地区的政府财政实力有限，在财承报告中不少景观类水环境单体项目的财政支出总额占年度一般公共预算支出数额接近10%的红线，甚至出现未来几年超出10%红线的状况，政府的支出责任较高。在“水十条”下，地方黑臭水体水环境治理任务艰巨，在政府端有相对较强的治理需求，而出库项目主要是水质考核内容较少、运维约束偏弱、投资体量大、政府财政支出责任过高的项目。

　　（3）市政污水项目出库低，带管网后出库几率增加

　　市政供排水项目出库比例为18.5%。其中，市政供水出库比例达25.2%，且出库项目多为较偏远地区县城或者城乡一体化供水项目。拟进入相关领域的社会资本应全面评估地方人口规模、使用者付费机制、政府财政支付能力等因素，降低投资风险。在市政污水处理项目中，污水厂单体项目出库比例较少为14.2%；污水处理管网一体化项目出库比例相对较大，比例约17.6%。

　　（4）多因素导致水利类项目出库比例高

　　水利类项目出库比例达23.2%，由于该类项目多为工程项目，运营属性相对较弱；且投资规模大，对参与的社会资本的资金和融资实力有很高要求，但所能提供的收益有限（部分甚至为存量水利工程，属于政府盘活存量的情形）。

　　（5）同为园区类项目，供水、污水差异显著

　　园区供排水项目出库比例最大，其中园区污水处理出库比例为23.2%，园区供水项目出库比例达44.7%。园区供排水项目属于需求风险承担型使用者付费类项目。园区供水的需求风险由社会资本承担，而该类项目受制于外部宏观经济环境、区域经济发达程度、当地政府招商引资效果等因素，园区企业入驻率影响使用者付费从而导致园区供水PPP进程的缓慢及不确定性因素增加。园区污水处理项目的需求风险由政府承担，政府与社会资本方约定的保底水量会由于园区入驻率低而长期存在，政府是否仍如期支付费用成为制约社会资本方及金融机构积极参与的因素。与园区污水处理类项目相比，园区供水类项目的使用者付费类需求风险则完全由社会资本方承担，在一定程度上更大大制约金融机构对该类项目的投资意愿，进而消弱社会资本对该类项目的参与度，所以会出现其出库比率过高的状况。

图9 财政部PPP项目库水务类项目出库比例（按项目数量）

　　六、固废出库项目对比：危废（含工业固废）、土壤修复出库比例高

　　E20将固废类项目划分为生活垃圾处理、环卫、有机废弃物处理（含餐厨、病死畜禽、畜禽粪便、污泥、秸秆等）、危险废弃物处理（含工业固废）、建筑垃圾处理、静脉产业园、土壤修复七类。

编辑：刘影