如何走出垃圾焚烧PPP项目的困境

2017年7月，财政部联合住建部、环保部和农业部联合下发了《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知 财建(2017)455号》(简称455号文)，文件要求：“政府以货币、实物、权益等各类资产参与，或以公共部门身份通过其他形式介入项目风险分担或利益分配机制，且财政可承受能力论证及物有所值评价通过的各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式。符合全面实施PPP模式条件的各类污水、垃圾处理项目，政府参与的途径限于PPP模式。”

2017年11月，财政部颁发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号文，文件中要求前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的PPP项目不得入库。根据上述两个文件的要求，垃圾焚烧类项目应统一采用PPP模式，项目实施的前提是完成立项或核准。虽然2017年以后，全国范围内实施了一些垃圾焚烧类PPP项目，但项目量比2017年前有所减少。笔者接触了一些垃圾焚烧行业的社会投资人和拟新建垃圾焚烧项目的政府部门，他们对以PPP模式实施垃圾焚烧都有一定的困惑，甚至在某些财承空间较大的地方，政府也更愿意采用特许经营的方式实施垃圾焚烧项目。

导致这种情况的一个主要原因是垃圾焚烧项目的审批流程与PPP模式的一般流程存在冲突。垃圾焚烧项目在全国投资项目在线审批监管平台录入时，一般归类为能源类项目，根据项目规模和地方政策由省或地级市发改部门进行项目核准。虽然近几年垃圾焚烧项目核准的前置手续有所简化，但项目规划部门的意见仍然必不可少。规划部门出具规划意见时需要项目建设单位提供达到初步设计深度的前期文件，而达到初步设计则需要完成项目主要设备的采购，这样建设单位才能将设备厂商提供的相关参数提交给设计单位完成初步设计。对于采用PPP模式实施的垃圾焚烧项目来说，在项目PPP投资人未选定的情况下，上述规定就形成了一个死循环，即未选定PPP投资人——无法进行设备招标采购——无法完成初步设计——规划单位无法出具规划意见——PPP项目无法核准——PPP项目无法入库——项目无法启动，不能选定投资人。

2014年以前的垃圾焚烧类项目主要以特许经营方式实施。项目实施机构(政府主管部门)在明确项目规模、技术路线、环保排放标准、项目选址、功能配套等主要条件后，委托可研单位编制项目建议书后即可进行社会投资人的公开招标。选定的社会投资人组建项目公司后，再由项目公司开展项目核准等各项前期工作。2017年以后，作为垃圾焚烧类PPP项目的甲乙双方，政府和投资人都存在一定的难处：

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政府方的难处

完成垃圾焚烧类项目的项目核准，不是简单委托某家设计院编制一本项目核准报告就够了，还需要水资源、环评、安全、交通、电力接入系统等相关专业单位编制相关报告作为项目核准报告的支撑性文件和决策依据，期间涉及到大量的专业协调工作。政府方——项目主管部门没有专业人员和精力更好的完成上述工作，项目推进过程中的执行效率较为低下。政府主管部门更希望选定社会投资人后，由投资人组建的项目公司派驻专业人员完成上述工作，而政府主要负责项目工作进度的监督和政府层面的协调工作。上述各项前期工作需要10家左右的专业机构编制相关专业报告，涉及的前期工作费用约一千万元。项目主管政府部门(尤其是县级单位)没有财力完成上述工作，在执行的过程中势必造成工作内容的删减和压缩，造成项目核准报告的编制水平不高，甚至出现工艺选择的偏差失误和投资估算的漏算，影响项目后期实施。

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社会投资人的难处

由于政府缺乏专业力量完成项目的前期工作，造成PPP项目流程冗长，有的项目需要一年甚至两年才能推进到执行阶段，消耗了投资人的投资激情，加大了投资人的项目开发成本。项目前期核准阶段，项目主管部门为了推进项目进度完成的各项前期工作，具有明显的结果导向性，缺乏站在投资经营角度进行的科学的研究和论证，加之经费紧张等原因，会造成前期工作成果不严谨(投资估算漏项等)。投资人中标后在项目实施的过程中，会对政府方完成的各项前期工作提出修改意见，或推翻项目前期工作报告中的某些结论成果，这会造成项目前期工作的反复，并导致甲乙双方的合作摩擦，延误项目实施进度。有的地方甚至还出现投资人以政府的前期工作失误为由要求调价和索赔，引起项目争议，导致PPP合作双方两败俱伤的情况。

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建议

垃圾焚烧项目属于民生项目，也是解决城市环境污染治理的基础设施项目，国家项目立项审批部门应继续简化垃圾焚烧项目的立项前置手续，在不触及国家严格限制的相关条件下(如占用基本农田等)，放宽规划条件对项目审批的约束，打破PPP项目前期工作的死循环。国家财政部针对垃圾焚烧类的PPP项目入库放宽核定标准，可将项目建议书批复作为入管理库的必要条件，加快PPP项目从识别阶段到采购阶段的推进进度，同时将垃圾焚烧项目核准作为项目执行阶段财政付费的前提进行监督考核。在现有政策法规体系下，地方垃圾焚烧项目主管部门应尝试采用项目全过程管理，委托有经验的咨询机构对项目的前期工作进行全面统筹管理，利用咨询机构的经验对垃圾焚烧PPP项目的技术路线选择、工程造价控制、设备选型等具体内容做出科学的研究和论证，保证项目前期工作的质量，从而为投资人入场后项目的顺利实施提供有效保证。

编辑：程彩云