湖南：深化生态保护补偿制度改革

日前，湖南省政府办公厅发布《关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见》。《意见》提出，到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以水、森林、草原、湿地、耕地、大气等生态环境要素为实施对象，以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应美丽湖南建设目标要求的生态保护补偿制度基本定型。

湖南省人民政府办公厅关于深化生态保护补偿制度改革的实施意见

湘政办发〔2023〕24号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

为深入贯彻习近平生态文明思想，全面落实中央关于深化生态保护补偿制度改革的意见精神，加快生态文明制度体系建设，经省委、省人民政府同意，提出如下实施意见。

一、总体要求

(一)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记关于湖南工作的重要讲话和指示批示精神，践行绿水青山就是金山银山理念，坚持统筹谋划、协同推进，政府主导、各方参与，完善生态保护补偿政策和机制，加快健全有效市场和有为政府更好结合、分类补偿与综合补偿统筹兼顾、纵向补偿与横向补偿协调推进、强化激励与硬化约束协同发力的生态保护补偿制度，做好碳达峰碳中和工作，促进经济社会发展全面绿色转型，为维护湖南生态安全，加快实现“三高四新”宏伟蓝图，建设中国式现代化新湖南提供有力制度保障。

(二)改革目标。到2025年，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度基本完备。以水、森林、草原、湿地、耕地、大气等生态环境要素为实施对象，以生态保护成本为主要依据的分类补偿制度日益健全，以提升公共服务保障能力为基本取向的综合补偿制度不断完善，以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局初步形成，生态保护者和受益者良性互动的局面基本形成。到2035年，适应美丽湖南建设目标要求的生态保护补偿制度基本定型。

二、健全分类补偿制度，做好重要生态环境要素保护

(一)健全水流生态保护补偿制度。启动长江流域禁捕水域渔业资源监测，加强长江水生生物资源保护和生态环境修复。持续推进洞庭湖、湘江等重点水域水生生物增殖放流。严厉打击非法捕捞行为，强化日常巡护，拓宽涉渔违法线索征集渠道。支持和引导市州、县市区多渠道筹集资金，加强江河源头区、饮用水水源保护区、水源涵养区、水土流失重点防治区水土流失的预防和治理。

(二)完善森林生态保护补偿制度。建立健全森林生态效益补偿和天然商品林停伐管护补助标准动态调整机制。积极探索公益林和天然林差异化补偿工作。加强天然林资源保护管理，推进天然林保护和公益林管理并轨，全面停止天然林商业性采伐，落实天然林停伐补助，加快构建以天然林为主体的健康稳定优质高效的森林生态系统。

(三)完善湿地生态保护补偿机制。积极争取将湖南省更多湿地纳入国家重要湿地范围并争取国家支持，逐步实现洞庭湖等国家重要湿地(含国际重要湿地)生态保护补偿全覆盖，探索开展省级重要湿地生态保护补偿工作。

(四)加强耕地保护补偿。完善以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度。统筹资金开展绿色种养循环农业试点。按照国家统一部署，推广保护性耕作，推进轮作休耕，因地制宜开展季节性休耕，继续推动化肥减量增效工作。加快发展生态农业和循环农业，积极推广有机肥，鼓励对秸秆和畜禽养殖废弃物进行资源化利用。

(五)推进实施草原生态保护补偿。开展基本草原试点，对基本草原实施更加严格的保护。推进落实草畜平衡和禁牧休牧制度，促进草畜平衡发展。探索对禁牧休牧草原实施生态补偿。加大草原生态保护修复力度，推进退化草原修复治理。在岩溶石漠化区域探索种草、补植乔灌的治理方式。

三、完善纵向补偿制度，加大生态安全重点地区保护力度

(一)加大纵向补偿投入力度。加大省级各类生态保护补偿资金投入力度，积极争取国家对湖南省重点生态功能区转移支付支持，努力争取更多县市区纳入国家级重点生态功能区转移支付补助范围。加大中央预算内投资和专项债争取力度，支持重点生态功能区基础设施和基本公共服务设施建设。充分考虑生态脆弱脱贫地区以及原深度贫困地区实际，保持生态补偿资金支持力度不减。

(二)完善省以下纵向补偿机制。在重点生态功能区转移支付分配时，实施差异化补偿，加大对长江经济带、径流区及重点水源区域、洞庭湖等生态功能重要性突出地区的支持力度，提高所在地政府的基本公共服务保障能力。落实国家自然保护地生态保护有关举措，根据自然保护地规模与管护成效，加大对自然保护地的保护补偿力度。积极向国家争取将相关县市区纳入生态综合补偿试点范围。开展长株潭城市群生态绿心地区生态补偿，促进绿心地区经济社会生态协调发展。

(三)强化纵向补偿激励约束。通过实施生态保护补偿差异化的引导性政策和激励约束措施，有效引导市州、县市区人民政府加强生态保护。在重点生态功能区转移支付分配时，将禁止开发区域面积、森林覆盖率、生态保护红线面积等相关指标纳入分配因素。研究通过中央下达的农业转移人口市民化奖励资金和省级财政的激励引导转移支付资金，对吸纳生态移民较多的地区给予补偿。

四、健全横向补偿机制，促进生态受益地区与保护地区利益共享

(一)推进跨省横向补偿机制建设。落实中央关于建立长江全流域横向生态保护补偿机制的工作要求，推动既有跨省流域横向生态保护补偿制度稳定运行和逐步完善。进一步拓展长江流域跨省流域横向补偿的范围，在珠江流域探索建立跨省横向生态保护补偿机制，按照“成本共担、效益共享、协同共治”原则，与周边省份共商共建，明确补偿方式及标准，落实各方权责和义务。

(二)推进省内横向补偿机制建设。巩固省内横向生态保护补偿机制建设成果，完善支持政策，鼓励市州、县市区依据水质、水量等要素加大横向生态保护补偿力度，对横向补偿机制运行有效并促进水环境质量改善的市州、县市区，给予资金奖补。鼓励市州、县市区探索对口协作、产业转移、共建园区、购买生态产品和服务等横向补偿方式，鼓励生态产品供给地和受益地按照自愿协商原则，综合考虑生态产品价值核算结果、生态产品实物量及质量等因素，开展横向生态保护补偿。

五、发挥市场机制作用，加快推进多元化补偿

(一)推进自然资源资产产权制度改革。制定自然资源统一确权登记总体工作方案，有序开展水流、森林、草原、矿产资源等自然资源统一确权登记，建立健全自然资源资产有偿使用制度，对履行自然资源资产保护义务的权利主体给予合理补偿。适时调整湖南省矿业权出让收益市场基准价。

(二)健全排污权交易制度。深化排污许可制改革，加快构建以排污许可制为核心的固定污染源环境管理制度。推动排污许可一证式管理、排污与碳排放融合、排污与电力消耗数据协同管理工作。深化排污权交易改革，完善排污权确权机制，培育优化二级市场。

(三)推进碳排放权交易。建立全省碳排放报告与核查制度，落实好以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，主动融入全国碳排放权交易市场，完善配套管理制度，优化配额分配方式，扩容市场主体。推动林业碳汇等生态产品开发，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制，探索跨区域碳汇交易合作机制，为生态产品价值转换提供动能。

(四)探索水权和用能权交易。制定水权制度改革有关政策，完善区域、流域水量控制指标体系，加强水资源监测体系建设，有序开展水权交易试点，引导推进多种形式的水权交易。研究建立湖南省用能权有偿使用和交易机制，为融入全国用能权交易市场做好准备。

(五)拓展市场化融资渠道。探索建立绿色信贷风险补偿机制，鼓励银行业金融机构以排污权、碳排放权、水权等资源环境权益为基础，开发权益抵质押等融资工具，提高市场资源配置效率。支持期货经营机构引导投资者参与碳排放权期货交易。积极争取绿色金融改革创新试验区试点，推动生态保护补偿融资机制与模式创新。推动应对气候变化投融资试点。完善绿色金融组织体系，支持金融机构设立绿色金融专营机构，引导激励专业化中介机构参与绿色金融中介业务。鼓励符合条件的非金融企业和机构发行绿色债券，引导金融机构加大对绿色债券的承销力度。支持绿色企业上市和再融资，鼓励保险机构创新发展绿色保险产品和服务，在环境高风险领域依法推行环境污染强制责任保险。积极对接国家绿色发展基金，通过省土壤防治基金等政府性基金吸纳社会资本参与生态治理。

(六)探索多样化补偿方式。支持生态功能重要地区开展生态保护教育培训，支持生态功能重要地区环保设施向公众开放。鼓励市州、县市区将环境污染防治、生态系统保护修复等工程与生态产业发展有机融合，完善居民参与方式，建立持续性惠益分享机制。积极组织申报生态环境导向的开发(EOD)模式试点项目。建立健全自然保护地控制区经营性项目特许经营管理制度。

六、完善相关领域配套措施，增强改革协同

(一)加快推进法治建设。全面贯彻落实环境保护法、长江保护法以及水、森林、草原、湿地、渔业等方面法律法规，推动生态保护补偿依法依规开展，加强执法检查和法治宣传，营造依法履行生态保护义务的法治氛围。根据国家立法进程，结合湖南省实际，推动出台生态保护补偿相关地方性法规或制定规章规范性文件，为生态保护补偿提供制度保障。鼓励各市州探索生态保护补偿立法有效形式，明确生态受益者和生态保护者权利义务关系。

(二)完善生态环境监测体系。根据国家部署，加快构建全省统一的自然资源调查监测体系。开展湖南省土地、矿产、森林、草原、水、湿地等自然资源状况调查，及时发现各类自然资源变化情况。推动自然资源监测能力建设，建立规范统一的调查监测数据库，支撑自然资源调查监测管理。建立常态化的自然资源综合分析评价制度。积极推进自然资源分等定级和全民所有自然资源资产清查，开展土地、矿产、森林、草原、湿地等全民所有自然资源资产清查试点。健全完善全省生态环境监测网络及评价指标，提升监测基础能力和服务水平。完善全省碳排放计量体系，提升碳排放计量监测能力和水平。有序推进生态监测，增设生态质量监测站点，探索建立全省生态系统碳汇监测核算体系，实施生态保护修复碳汇成效监测评估。健全生态保护补偿信息发布制度。

(三)发挥财税政策调节功能。充分发挥资源税、环境保护税等生态环境保护相关税费调节功能。严格执行节能环保、新能源、生态建设等领域的税收优惠政策以及土地、矿产等自然资源资产收益管理相关规定，发挥财税政策的调控引导作用。落实国家关于政府绿色采购的政策制度，促进绿色生产和绿色消费。

(四)完善相关配套政策措施。建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。积极推动土地、矿产等资源的占用补偿，强化耕地开垦费征收及占补平衡指标交易，建立占用耕地、林地、湿地、草原、河道、农用地等各类自然生态空间的占用补偿制度。探索制定依法建设占用自然保护地的生态补偿制度。贯彻执行国家统一的绿色产品评价标准、绿色产品认证及标识体系，宣传推广绿色产品认证及标识，健全地理标志保护制度。完善绿色电力生产、消费证书制度。落实国家关于新增可再生能源不纳入能源消费总量控制的政策，提升可再生能源电力生产和消费积极性。大力实施生物多样性保护重大工程，加强生物多样性保护优先区域监管。制定野生动物致害补偿办法，鼓励社会资本参与野生动物致害商业保险理赔，依法依规开展野生动物致害补偿。积极推进生态保护、环境治理和气候变化等领域的国际交流与合作，储备和实施国外贷款项目。

七、压实工作责任，推动改革落地见效

(一)落实主体责任。各级政府要充分重视生态保护补偿制度改革工作，强化主体责任意识，严格实行党政同责、一岗双责，层层传导压力，推动改革任务落细落实。各部门要加强沟通协调，建立健全工作机制，促进政策协同，避免重复补偿。生态保护地区要依法依规、稳步推进生态保护补偿资金统筹使用，加大生态环境保护力度。生态受益地区要强化补偿意识，认真履行补偿责任，合力推进改革任务落地见效。

(二)健全考评机制。在健全生态环境质量监测与评价体系的基础上，完善生态环境质量与生态环境相关转移支付资金挂钩机制，充分运用生态环境质量监测与评价结果，对水、空气等环境质量变好或变差的市州、县市区分别予以奖惩。按规定开展有关创建评比，将生态保护补偿责任落实情况、生态保护工作成效作为重要内容。强化生态保护补偿资金预算绩效管理，促进绩效与责任深度融合。将生态环境和基本公共服务改善情况等纳入政绩考核体系，积极探索建立绿色绩效考核评价机制。

(三)强化监督问责。省有关职能部门要加强业务指导，动态跟踪工作进展，开展生态保护补偿实施效果评估。将生态保护补偿工作开展不力、存在突出问题的地区和部门，纳入省级生态环境保护督察范围。加强自然资源资产离任审计。对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，依规依纪依法严格问责、终身追责。

本意见自发布之日起施行。

湖南省人民政府办公厅

2023年7月3日

编辑：赵凡