PPP3.0新政：PFI终结特许归位、强推民企重创新

对于市政供水领域来说，存在两类特许经营，一类是制水厂单元的特许经营，另一类是水司特许经营，当前行业中因为终端水价调整不到位不及时，导致以上两类特许经营项目存在增加政府负担、企业投资亏损、政府和社会资本合作不畅等问题。在新机制下，解决水价问题依然是上述政策可落地、可执行的重要一环。因此，建议政府建立稳定的水价调整机制、加大居民用水付费的宣传力度、加大投资优化论证、形成政企合作的良性循环至关重要。更多观点见附件2《专访：徐东升 关于政府和社会资本合作新机制的几点思考》。

02鼓励民营/外资企业参与公共服务类项目

文件中指出，“优先民营企业参与。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可积极鼓励民营企业参与。外商投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商投资管理有关要求并参照上述规定执行。

此条款中重要的一点如何确定外资企业。已在海外上市（包括香港上市）的企业，其海外上市融资平台将被视为外资，因此在项目角逐中不受该规定的限制。更多观点见附件1《专访：刘敬霞  PPP新机制对环保行业的若干影响》。水务固废的十大影响力企业的不少国企，将因其具有H股身份，而被视为外资获得本文件鼓励的民企身份待遇，对行业竞争态势会有一定的影响。

在项目清单中，相对意外的是垃圾和污水被区别对待了。“垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目”隶属于“应由民营企业独资或控股的项目”；“ 污水处理项目、污水管网项目、城镇供水项目”隶属于“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”。 文件中提出的是“优先”、“鼓励”等原则表明文件的鼓励立场，并非强制规定，新建特许经营项目在落地过程中应充分考虑文件精神，但同时也需要考虑实操性，充分考虑行业自身发展的需求。实际上，目前垃圾固废处理和垃圾焚烧发电市场国企占比已然很高，据E20推测，对垃圾焚烧等固废领域要求民企控股的要求全面落地的难度较大。此外，项目清单辐射的是新建及改扩建项目，已有项目不受影响。

市政污水、市政供水领域，文件要求民营企业股权占比原则上不低于35%，这一政策为具有投资能力的、且具有技术及装备优势的上市民营企业带来利好，激活民企或外资的市场活力。而对于国企而言此文件的落地或改变当前的项目运作模式，因为民企占股35%后其股东将享有“一票否决权”，但从另一个方面来讲，这样的股权结构可能会在一定程度上丧失决策高效性。在公司早期的蜜月期平安无事，但随着公司的发展壮大后，往往会发生“共患难易，同富贵难”的情况，利益分配的冲突日趋明显，小股东可能会行使投票权否决公司重大事项，使公司丧失船小好掉头的迅速决策优势。因此，在合作中股权比例如何设置才能维系共赢的初心，还需因事而异，具体情况具体分析。比如，E20研究院观察到，在供水行业，实际发生的民营或外资与地方政府合作的项目中，民营或外资方占股35%的情况很少，如果有民营或外资参与，通常会持股更多，比如西南某项目，外资（50%）：当地国资（50%）；中部某项目，民营（69%）：当地国资（27%）：员工持股（剩余）；华东某项目，民营（80%）：当地国资（20%）；华东某项目，外资（49%）：当地国资（51%）。

城镇供水项目属于第二类“民营企业股权占比原则上不低于35%的项目”。这段表述的确让大家感受到鼓励民营企业空前的力度，但也让不少同行产生迷惑，引发思考：以后新建城镇供水项目市场化都必须有民营企业参与，且占股不低于35%？E20倾向于理解为最大程度鼓励而非必须，由于供水的特殊性，落地上也是具有相当难度。

从另外的合作角度看，当前市政污水处理、垃圾焚烧等行业发展进入成熟稳定期，商业模式成熟，设备技术运营等逐步标准化，毛利率较低，投资能力/融资成本成为核心竞争条件之一，在此环境下形成了投融资优势不明显的民营企业在投资运营类项目的占比逐渐减少的现状，民营企业更多成为设备技术提供方，工程建设施工方，或某工艺环节服务方。在国家大力鼓励推动民营经济发展的国策下，环保行业优先选择民营企业参与的政策将给行业带来更多活力，民营企业仍然将以技术及设备制造的优势更多的参与到项目投资运营及管理中，民营企业可与国央企形成联合体，结合相关政策给与的两标并一标的便利，形成战略型锁定，深度参与的同时，可通过工程及设备销售获得相应前期回报，在一定程度上抵消前期投资风险。在对民营企业进行扶持的同时，环保领域国央企与民营的合作将带来运营管理的多元化提升，以及技术装备发展的快速提升，提高市场竞争力及议价能力。而以有机固废资源化为例，其行业发展仍属高速发展期，资源化路径多元，技术门槛相对较高，运营情况复杂多变，有一定利润空间但同时需承担资源化供需风险，在此类项目中，民营企业仍能发挥其技术差异性优势，占有一定市场份额。但固废处理领域尤其焚烧领域，全面强制由民营控股，与当前市场状况产生了一定的偏离，其落地实操性有相当大的难度。生活垃圾焚烧领域目前市场优质项目趋于饱和，新建项目增速明显放缓，市场下沉到县域或偏远地区，支付能力较差，人口密度较低，但同时存在亟须解决的垃圾处理问题，在更需要国央企肩负责任与义务的情景下，过度鼓励民营控股，未必有利于行业发展。更多观点见附件1《专访：刘敬霞 PPP新机制对环保行业的若干影响》。

03鼓励项目创新，产生的收益归特许经营者所有

文件指出，“支持创新项目实施方式。鼓励特许经营者通过技术创新、管理创新和商业模式创新等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。鼓励符合条件的国有企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。”

编辑：李丹