解读 | 加强土壤污染源头防控 推进协同治理降本增效

土壤是生命之基、食物之源，健康的土壤是保障农产品质量安全、人居环境安全的重要物质基础。加强源头防控是土壤污染防治工作全面落实精准、科学、依法治污要求，开展源头治理、系统治理、综合治理、协同治理，全链条提高治理成效，综合降低社会治理成本的关键举措。近日，生态环境部会同国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、自然资源部、住房城乡建设部、农业农村部等部门联合印发《土壤污染源头防控行动计划》(以下简称《行动计划》)，对下阶段加强土壤污染防治作出整体部署。

正确认识开展土壤污染源头防控行动的重要意义

良好生态环境是最普惠的民生福祉，健康的土壤是良好生态环境的重要组成。习近平总书记要求，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心。根据国际经验，土壤污染前端预防、过程管控和末端治理成本，通常呈1:10:100的指数级增长，源头防控是最佳路径。

一是凝聚共识，全方位推进源头防控意识提升。加强土壤污染源头防控是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出开展土壤污染源头防控行动，既要防止新增污染，又要逐步解决长期积累的土壤和地下水严重污染问题。开展土壤污染源头防控行动是落实习近平生态文明思想的具体举措，亟需从顶层设计上聚焦当前土壤生态环境领域突出问题，以土壤环境质量改善为目标，明确政府、企业、社会等各方任务，增强全社会土壤污染源头防控意识。

二是形成合力，全链条推进源头防控任务实施。加强土壤污染源头防控是保障美丽中国目标实现的重要措施之一。2023年11月，中共中央、国务院发布《关于全面推进美丽中国建设的意见》，明确开展土壤污染源头防控行动。土壤是各类污染物的最终受体，既受水、气、固废等污染影响，也与有关行业的产业布局、生产工艺、管理水平等密切相关，单要素单技术治理难以达到预期，亟需锚定美丽中国建设目标，从土壤污染形成的各个环节，提出全链条系统治理举措，协同防控，统筹推进。

三是降本增效，全过程推进综合治理目标实现。土壤污染具有隐蔽性、累积性、长期性等特点，一旦污染，极难治理修复，即便经过治理，也难以恢复至原来的健康状态。加强源头防控是全面落实精准、科学、依法治污要求，全过程提高治理成效，降低治理成本的重要举措。土壤既是环境要素，也是生产要素，还是重要的资产要素，要统筹保护预防、源头减量和污染治理，需推动多部门联动监管，从宏观政策上加快推动土壤污染源头防控政策和保障体系构建，持续提升土壤污染防治能力和体系现代化水平。

深刻把握新形势加强土壤污染源头防控的新要求

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指导下，各地方、各部门持续打好净土保卫战，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量出现基础性变化。但是，我国土壤污染防治工作起步晚、历史欠账较多，源头防控形势依然严峻，任务十分艰巨。

(一)土壤污染防治工作取得阶段性进展

一是基本掌握土壤污染来源和规律。生态环境部牵头完成全国土壤污染状况详查和部分地区地下水环境状况调查评估，发现耕地土壤镉等重金属污染主要源自有色金属冶炼、采选等行业，通过水力搬运或大气沉降进入土壤;工矿企业用地有关污染物主要来自化工、石化、焦化等行业，有毒有害物质通过渗漏、流失、扬散进入土壤。

二是有效防范建设用地土壤和地下水污染。依法加强土壤污染重点监管单位监管，将1.6万余家企业纳入重点监管单位名录，推动消除了一批突出土壤污染隐患。推动完成9.6万座加油站的36.2万个地下油罐更换双层罐或设置防渗池。落实“十四五”规划纲要重大工程部署，组织实施124个土壤污染源头管控项目，示范带动2400余家重点监管单位实施绿色化改造、3700余家重点行业企业实施清洁生产改造。建立优先监管地块制度，实现关口前移，将近万个潜在高风险地块纳入监管视野，累计将2000余个地块列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，严控暂不开发期间土壤污染扩散风险。

三是深入实施农用地土壤重金属污染源头防治。聚焦重点区域和重点行业，指导23个省份划定了210个重点区域，执行颗粒物和重金属特别排放限值，推动有色金属冶炼等行业企业提标改造，降低大气重金属沉降造成的土壤累积性风险。持续开展农用地土壤重金属污染溯源和整治，在14个省份132个污染耕地集中的县完成排查，通过整治耕地周边历史遗留涉重金属废渣和水体重金属污染底泥，防控废渣底泥污染耕地的风险。监测数据表明，主要污染源周边土壤镉等重金属含量较详查时期(2017—2018年)呈现下降趋势。

(二)土壤污染防治形势依然严峻

一是对源头防控重要性认识不到位。土壤污染具有隐蔽性和长期性，问题和治理成效不直观，未受到足够重视，土壤污染防治意识尚未从显性问题治理转向源头污染防控，隐患排查、自行监测等质量有待提高。

二是土壤污染源头防控任务艰巨。我国镉年产量大，一些地区因有色冶炼等重点行业企业大气排放形成的重金属沉降，以及历史遗留涉重金属废渣、水体重金属污染底泥通过洪水或灌溉用水搬运进入农用地。有毒有害物质跑冒滴漏等隐患依然突出，电镀、焦化等行业企业用地土壤和地下水超标严重，存在影响周边环境的风险。

全面落实土壤污染源头防控的任务部署

《行动计划》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，把握稳中求进工作总基调，按照防新增、去存量、控风险的总体思路，部署了系列任务，提出了到2027年土壤污染源头防控取得明显成效的总体目标。下一步，生态环境部将会同有关部门，从四个方面发力积极推进《行动计划》落实。

一是“治、用、养”结合，强化农用地土壤溯源整治。全面启动受污染农用地溯源，推动各县(市、区)应查尽查，分阶段应治尽治。2027年底前，受污染耕地集中的重点县(市、区)基本完成溯源。推动省级人民政府划定并执行重金属污染物特别排放限值。加强土壤生态环境质量监测和保护。鼓励黑龙江等省份采取“以地适种”安全利用等措施加强黑土地保护。加强农药化肥减量增效和盐碱地生态环境保护。

二是全链条提升，防范工矿企业新增污染。前移土壤污染防治关口，加强生态环境分区管控制度在土壤和地下水污染防治领域落地探索，衔接国土空间用途管制和规划许可制度，严格重点行业企业选址。强化前端污染预防，鼓励重点行业企业优先选择低污染、低能耗、低排放的生产工艺、技术装备和污染防治设施。严格重点单位监管，做好排污许可制度与土壤污染重点监管单位有毒有害物质报告、隐患排查和自行监测等制度衔接。按照“污染不落地、落地可收集”的原则，推动重点行业实施地面防渗、管道可视、设施围堰等建设，积极谋划“十五五”源头管控重大工程。

三是全过程监管，确保重点建设用地安全利用。加强危险化学品生产企业搬迁腾退地块、沿江1公里化工腾退地块监管，查清污染状况、采取风险管控或修复措施，严防污染扩散。探索开展钢铁等大型腾退地块分片分期风险管控和修复。查清农药原药制造、焦化行业企业腾退地块数量和污染状况。加强优先监管地块管理，有效管控高风险化工园区地下水污染风险。

四是全覆盖推动，健全源头防控政策技术体系。以落实《行动计划》为契机，持续深化多部门合作和数据共享。构建履行土壤污染源头防控责任的激励机制，探索出台支持前端污染预防、过程控制的绿色金融、绿色保险等政策工具。以源头防控减轻末端治理成本，持续降低土壤资源开发利用的社会成本。以中央生态环境专项资金、污染治理中央预算内投资、特别国债等方式积极撬动社会资本，建设多元化生态保护修复投入机制。统筹推进土壤、地下水生态环境损害赔偿。

编辑：赵凡