白皮书五：2009年中国水业三条主线下产业化进程深化

编者按：本文为清华大学水业政策研究中心主任傅涛博士特为中国水网撰写，评点过去一年水业市场的变化与发展，同时展望新一年的前景与风险。此文同时为中国水网年度评选专家总结文章。2009年度水业评选结果1月27日已正式发布，请点击查看：2009年度水业评选结果专题

2009年水业政策与市场盘点和展望

作者：傅涛

二零一零年一月

城市水业作为市政公用事业的核心内容，也作为环境服务市场的重要组成，是一个政策拉动的市场。2009年的城市水业市场在投资拉动、产业重组和社会化关注三条主线下，深化着自身的产业化进程。 

下面从产业政策环境、投融资环境、市场模式、市场展望、风险分析五个方面来分析2009年欣喜中带着忧虑的城市水业市场，预测一下困惑中凝聚着希望的2010年的市场方向。 

一、产业政策环境 

1、日益提高的节能环保要求，是2009年城市水业产业宏观政策的主调

在COD减排约束性指标的要求下，2009年城市污水处理率稳步提高，已经提前一年达到了70%的“十一五”目标，国家随即提高了污水处理率的新要求，36个核心城市要向100%的污水处理收集率和处理率前进。“十二五”减排目标将氨氮排放纳入考核，将进一步拉动污水服务市场。 

污水处理率的提高进一步引发了对污泥处理的要求，住宅与城乡建设部、环保部、科技部联合发布的污泥处理处置技术政策，对污泥处理处置的要求提上日程。 

污水处理率的提高，并没有让中国水体得到总体改善，面源污染控制问题、水体污染整治问题，在社会和公众的巨大压力之下，形成新的需求。 

原水的污染、设施的陈旧、管理的落后使2009年的供水水质安全事故频发。虽然通过对民营化的指责转移了一部分矛盾，但是面对2012年，这一新饮用水水质标准的强制执行年限的逐渐迫近，供水设施改造已经日益迫切。党和国家领导人2009年多次对供水水质做出批示。 

2、水业产业政策的主线则体现在《2009年深化经济体制改革的工作意见》之中 

国务院年初批复了发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，相当于国务院批准了发改委给各个部门布置的工作。围绕这一要求各个部门形成了2009年重要的几点产业政策。 

首先，国家发改委价格管理是产业政策的重点。2009年着力调整资源性产品价格，理顺成本和价格管理，包括供水成本监审办法的制定；通过自来水进行垃圾收费的试点。目前包括在长沙、武汉、南京三个城市，垃圾处理通过自来水收费作为试点已经开始，这是有非常重要意义的试点，将极大提高垃圾处理的收费比率，提高垃圾处理服务的政府采购能力。但是垃圾处理捆绑自来水收费，将少量降低自来水的收费率。现在整个宏观经济环境都在调整价格，民众对价格成本呼吁公开，意见很大，但是国家各个部门一再重申国家调整资源性产品价格的政策要坚持，不仅2009年要坚持，2010年也会持续。另外国家发改委原计划今年内出台《供水成本监审办法》，因为水价的过度社会关注而一次又一次延后，2009年内并没有出台，但其出台也肯定在计划之中，或许“枪声响在无意中”。价格司主管的供水价格管理办法的修订工作，2010年也将会启动。 

其次是市政公用的继续开放。来自不同的利益团体，从自己的利益出发，对水业改革有着不同的看法。基本的公用事业是让市场主体来承担，还是让政府来承担，本身存在着争议，这种争议从2008年开始愈演愈烈。2009年，国务院批复《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》实际上基本上坚定了继续改革的方向，其要求吸引社会资本进入，加快推进市政公用事业改革，扩大城市供水供热供气、污水处理、垃圾处理等特许经营范围。按照要求，建设部门应该出台深化市政公用事业改革的意见。据了解，该意见已经起草了很多稿。2009年12月30日，国务院召开常务会议，强调扩大吸引外资，鼓励外资投向节能环保等产业，并促进利用外资形式多元化，鼓励外资参与国有企业改制和并购。是继续改革，用改革解决改革中已经存在的矛盾和问题，还是停止改革，退到原来的公共服务体制下，行业里面开展了许多相关问题的讨论，该问题会影响到水务市场、垃圾市场最重要的政策方向，同时也引起了投资人和政府的较大关注。 

最后，是环境产业政策的推进。2009年环保部门正在修订环保设施的专业营运资质相关法律规定，将提高环保设施运营资质的门槛。同时环保部门也在研究促进环保产业发展的思路和意见，落实国家有关领导和国家有关发展环保产业的战略，力求在保增长，促就业，调结构，惠民生等方面发挥环保产业的作用。环保产业成为新兴产业的核心内容，2009年10月，国务院专门针对新兴产业发展召开会议，听取有关部门和专家的意见。节能和环保产业成为重点发展的核心内容。发改委也正在联合环保部制定《节能和环保产业发展规划》，目前还在修改之中。 

二、产业投融资环境 

伴随着持续城市化进程，城市水业仍然处在建设的快行线上，产业投融资环境仍然是决定产业格局的最重要因素之一。2009年的产业投资环境有以下特点。 

1、污水处理厂的政府性资金比例有所提高 

2009年底，全国运营的污水处理厂数量已经接近2000座，设计规模超过10000万立方米/日，十年来污水处理厂处理能力的平均增长率约为20%。自上世纪90年代以来，社会资本投资污水处理项目的趋势在增加，在当年所建设的项目总体中所占据的比例也越来越高，截止到2009年12月底，全国正在运营的污水处理项目中有三分之一为BOT或BT方式投资。 

2008年底以来，由于投资拉动的影响，国债在污水和垃圾方面的直接投资加大，超过200亿，这部分投资大部分以国有资产形式存在。目前在建的1900多个项目里很大比例都使用了国债。今年中央为地方政府代发了2000亿市政债，也有一部分流入了污水和垃圾行业。 

为了与国债投资配套，地方政府以城投债和地方平台商业融资为主要形式，承担了接近50%的投资来源，成为准市场模式的主流投资模式。2009年，中国超过10万亿商业信贷中，大部分进入地方政府3800多个融资主体，其中很多投资主体已经到达县一级，成为地方污水和垃圾投资的配套资金。 

2、总体宽松信贷使国有主体受益，其投融资结构得到优化 

对大型国有控股投资企业而言，2009年商业银行纷纷下调利率进行放贷，在宽松的经济政策里面受益很大。投资结构和融资结构在首创、北控等一些代表性的国有控股投资集团中得到了优化。融资成本减低，期限延长，加强了国有水务集团的资本能力。2009年无疑是水务国有经济迅速发展的一年，水业的竞争天平也向偏向国有经济的一方倾斜。 

3、资本市场的影响巨大 

由于环保、水务、中国等概念在国际范围内得到市场热捧，以水务和环境为题材的上市公司平均市盈率保持在50倍以上，部分企业超过100倍，普遍高于市场的平均值。 

IPO重启使一批传统水务集团选择了自己改制，上市谋求发展之路。2009年以西安水务集团为代表的一批传统公司完成改制，重庆水务集团完成上市，还有一批企业已经进入上市通道。 

创业板的开启，同样关注节能环保产业，尤其中小环保企业。北京万帮达环保首先进入创业板上市的名单，华旭科技、都市环保、碧水源三个快速发展的技术和工程型中小型环保公司也已递交了上市申请资料。 

有一些企业选择在海外上市，像同为国内民营环保公司的多元环球和中德环保，已分别在美国和德国资本市场上市。潜在海外上市者还大量存在。 

4、产业投资基金 

华禹水务以水务专业产业投资基金的身份开始公开募集。以环境投资为目标的通用基金管理公司也在2009年12月28日挂牌成立，标志着中国第一只专注于环境产业的产业基金的启动。其他正在筹备的水务和环境产业股权投资基金还有不少。城市水业领域大量使用表外资金的时代已经不远。 

5、其它融资创新 

由于一般商业银行提供的金融产品不能很好的适应水业特点，一些水业企业开始筹建适合水业特征的绿色银行或者环保银行，有望在地方商业银行体系的基础上尝试成立专业性的环保银行，以专业的眼光判断资金的项目。银监会也开始重视环境企业的特殊需求。 

另一方面，2009年中央代发地方2000亿市政债，为市政债券真正进入前台打下了一定基础，真正的市政债即将逐渐导入前台，有望在污水领域获得突破。市政债的发行会真正让地方债务阳光化。 

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三、主要市场模式 

2009年的城市水业市场模式，形成了以BOT模式为主导，委托运营服务获得突破，产业并购加快的格局。 

1、 BOT成为污水处理厂的主流市场投资建设模式 

2009年，社会资本投资的污水处理项目占当年完工项目总和的近50%，达到历史最高。全国在建的1900多个污水处理项目（含管网建设项目）中有30%为BOT或BT方式投资。其中，市场化投资项目更倾向于经济较发达地区，而在大西北地区和其他经济欠发达地区比较少。 

2、 政府投资、市场服务的模式探索中获得不断突破 

采用委托运营模式的项目有接近20个，其中在行业中引起较大影响的有：2009年4月，深圳大通正式签约武进污水处理运营项目。7月，徐州市新城区污水处理厂委托运营项目。8月，合肥市十五里河污水处理厂运营权项目招标。最有影响的是10月签约的海南污水厂整体打包运营招标项目，通过激烈竞争，北控水务和桑德集团两家代表性战略公司分别获得两个合同。 

2009年污水处理的DBO项目模式也在市场也获得突破，2009年5月，天津逸仙园污水处理厂DBO项目招标，最终中标人为首创爱华。该签约项目虽然规模不大，但竞争激烈，具有标志性。在此之前中国污水处理行业的DBO模式，只在世行在天津的投资的项目中产生。天津逸仙园污水处理厂继承了DBO项目模式，体现了世行项目的示范性和先导性。 

3、 省级国有水务集团因为融资平台而产生 

以省融资平台进行整合投资的模式有两个比较代表性的案例。 

2008年8月，广东省将纳入该省“十一五”尚未开工建设的污水处理项目，全部打包给广东省广业资产经营管理有限公司负责建设经营，主要采用方式为BOT。广东七十多个污水处理厂，均由自己集团进行建设经营，这就忽略了市场机制，在行业里面引起了很大的争议。虽然从资金角度来看解决了建设问题，但实际上BOT不仅仅是一个投资的问题，后面还有运营和管理的问题，还有服务价格的约定问题，缺乏了市场机制。广东省广业资产经营管理有限公司一跃成为了广东省最大的水务公司，运营规模迅速增加。 

2009年9月，江西省将全省85个污水处理设施项目整体转让给国有水务集团经营。这个运营转让过程的规范受到质疑，但是也在江西催生和升级了国有水务集团。 

4、 传统公司通过改制上市谋求发展 

国有传统水务公司的改制基本上谋求的是改制以后，或者产生多元化，或者直接上市这样一种路子。重庆水务集团2009年12月30日通过证监会发审委审核，是中国第一个以自来水的生产与供应为主业的完整独立上市的水务集团，一个新的模式在探索中开辟。珠海水务集团、西安水务集团、长沙水务集团、江南水务公司等传统公司正随后走来，目前36个核心城市中的地方综合性水务集团超过了18家，核心城市很大一部分都在走这样的模式。 

5、 产业整合、并购与二级项目市场 

由于不同类型企业所处融资环境不同，加大和加快了产业集团之间的产业整合步伐。总体呈现国进民退，优势组合的趋势。虽然各企业之间的整合广泛商谈，成功率不高，但是已经形成北控水务、首创股份、桑德环保、中环水务、中国水务投资、威立雅水务、中法水务等几个主要的水业产业集群，共同的特点是向上连接资本市场，向下发展工程的产业服务。 

MBK基金收购金州环境集团的可转债，日本丸红战略投资进入安徽国祯环保，包括上海实业收购亚洲水务，还有国中控股收购ST黑龙重组成为国中水务，这是一些公开的，还有一些没有公开的更大的整合正在进行中。 

以提高收益为目标，部分投资集团，摆脱面子的影响开始着手清理“烂尾”项目和“鸡肋”项目，中法水务在濂江项目的终止是个代表，示范影响很大，还有个别项目也在终止之中。 

四、市场趋势 

1、 提价加速 

2009年价格明显提速了，自来水价格在2008年几乎没有增长，36个城市里只有一个城市里面微调过水价；但是到2009年，据不完全统计，到2009年12月31号， 36个城市的水价平均涨幅明显。 

污水价格持续往年的上调趋势，即便是往年CPI较高的时期，对污水价格的调整从来没有停止过，现在污水价格新一轮的调整涵盖污泥和再生水，越来越多的城市已考虑了污泥和再生水的收费问题。 

2、 中国环境产业逐渐国际化，许多企业资本国际化 

随着中国国际地位提高，城市水业的国际化逐渐升级。不仅国际企业进入中国市场，中国企业也逐渐走出国门。国际化催生了“走出去”战略在工程环节开花，中国工程管理领域的优势首先结果：桑德在沙特阿拉伯赢得项目；国祯在越南拓展工程项目。北控水务更进一步，在马来西亚获得污水100亿人民币的投资项目意向。中国环境企业越来越多的海外上市也是国际化的重要体现。 

3、 污泥市场备受关注，成为新的业务增长点 

随着污泥污染问题的暴露，污泥处理处置市场日益受到社会和市场关注。五年以后，污泥市场也一定会成为像污水市场一样的热点，已有一批专业做污泥处理投资和工程的公司脱颖而出。 

4、 随着水价的总体提高，污水回用市场前景大 

总体水价的提高，使污水回用逐渐获得市场用户，污水回用首个BOT投资项目落户北京昌平，标志着污水回用逐渐从纯粹的政府投资项目进入市场行为。在别的城市也有一些污水再生水方面的BOT项目出现。 

5、 市政工程服务市场普遍向好 

受到金融危机的影响，中国政府的投资拉动政策，在市政领域带来大量的集中投资，带动了市政工程服务市场普遍向好，大部分工程公司的市场不错，设计工程任务也明显增多，但是可持续性难以保障。 

6、 运营市场即将大量进入市场 

目前建成运营的城市污水处理厂接近2000座，在建工程也接近2000座。随着大量污水设施的建成，以及污水和垃圾收费支撑运营服务的发展，运营市场即将大量进入市场，但是行业普遍准备不足，运营服务的绩效体系也没有建立起来。 

污水处理厂如果简单由当地政府进行非专业的管理，将存在大量的经营风险。而且随着环境监管的加强，非专业性运营的风险会加大。如果真是建立起一个市场的话，就要有运营模式，要有一个专业的队伍来完成。现在有相当部分水厂运营没有进入市场，进入市场也是低级进入市场，目前品牌公司加起来的市场份额仅20-30％。 

7、 环境修复水体整治市场初步形成

水体修复和关联的土地修复在有效去除环境污染的同时，其正外部性所产生综合收益，正在逐渐获得市场承认。越来越多的公司做水体修复，土地修复，做一些污染去除的修复，从修复的水体价值和土地价值上产生的收益，从外部性获得收益，国内外企业都在尝试水体修复和土地修复的市场。 

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五、风险因素 

面向2010年的城市水业市场，也存在一些风险因素 

1、 地方信贷风险加大 

过量的城投债：1-11月，全国共发行地方企业债券共计1971亿元，其中绝大部分是被称为“准市政债”的城投债，达106只。城投公司普遍存在过度包装，等级逐渐降低：城投债发行主体级别下降到区县级城投公司。 

借贷负债风险加大。全国目前有3800多家地方融资机构，其项目融资中85%以上靠银行贷款。城投债和借贷的担保大部分和地方财政挂钩，收益风险也不能忽略，许多地方以土地使用权进行抵押担保，涉及水务的则以水价和收费为基础。城投债大部分期限为5-10年。超出地方政府的任期，使城投债风险更大。 

2、 资本回报的压力大 

由于城市水业的市场前期是以资产收购和投资为核心的，偏离了水业的服务性本性。资本性投资企业的资本回报率低的问题随着项目的深入逐渐显现，在环境产业市场本身中难以解决。 

资本收益成为市场主导，服务本业几乎迷失，运营企业如此弱小，收益可怜，当潮水随金融危机的爆发而回落，“裸泳”的是运营商。 

大部分金融机构都是在商业融资平台上在看待和参与城市水业，其实真正的水业需要政策性的资金，需要期限长、成本低、抗风险的资金形式，这样的形式才是真正能够支持环境业发展的新资本形式。但是现在所有的金融机构都没有提供政策性的资金，都是商业性的资金，而大量商业性资金进入这个行业以后，必然造成资本性收入的比例和负担加大，真正用于企业管理上、经营上等等的收益在减少。 

根据我们的统计，一个环境公司里面管融资高管的收入一般要比管运营和技术的高管要高。对于环境企业而言，变成被资本绑架了的环境运营公司，实际上资本“吞食着”收益的绝大多数，使很多专业公司没有能力在经营基础上进行扩张。 

“成也萧何，败也萧何”商业性资本对水业企业的全面进入，造成了中国迅速成长的水业投资集团，但是也是造成水业企业收益率上不去，进而产生收益率加大的风险的根本原因。 

如何建立一个合理的资金压力的释放渠道，已经成为企业进一步发展升级的重要课题。因此需要建立合理的资金压力释放渠道，这个话题涉及具体的企业战略，这里不做祥述。 

3、 环境服务业的社会风险增大 

2009年以来，水价关注度空前提高，水环境事故也屡次成为社会热点。公众的积极参与和政府日益加强的监管，正在改变水业企业的服务边界，水务领域的风险需要重新评估，相关各方都需要正确认识水业服务特征和收益特点。为了更好地规范和引导理性的公众参与，中国水网正在环保部门的部署下，筹备环境公众参与网，将有机整合行业各方在公众引导上的共同努力。 

以中国蓬勃发展的环境事业为背景，2009年的中国水务市场灿烂多彩也危机四伏，面向环境需求进一步提升的2010年，中国水业市场在困惑中凝聚着更大的希望。 

编辑：全新丽