包装废弃物的环境问题及其管理政策分析

　　包装废弃物在城市生活垃圾中占有相当比重。有数据表明，中国城市生活垃圾中包装废弃物的比例，同发达国家相似，不断增加的趋势日益明显。然而，大量包装废弃物的产生是否仅仅意味着严重的资源浪费和环境污染？许多国家对包装废弃物实施专门管理，采取了经济政策、立法管理和宣传教育等多种手段，然而并不是所有国家都把包装废弃物作为特殊废物。在中国，目前对包装是否应该进行专门管理？如何客观地看待包装的环境问题，包装废弃物应该进行怎样的管理等问题值得深入讨论。国外在包装废弃物管理实践中取得了一些好经验，但是在考虑如何借鉴这些经验之前，一方面需要对国外包装管理政策做出全面评价，另一方面需要结合中国国情，结合中国包装废弃物的特点深入分析，才能做出正确的选择。

    一、包装的内涵及其特性

    包装作为产品的一部分，是产品的有形附加物。包装的第一个基本属性是保护性，保护产品免受来自气候的、细菌的、运输的以及从生产到最终使用期间产品所能碰到的种种潜在破坏，包装在保护产品完整性上发挥着重要作用。包装的第二个基本属性是容纳性，即防止产品散漏。包装的第三个基本属性是识别性。

    包装在实现上述基本属性时还要遵循对环境影响最小的原则。值得注意的是，包装对环境影响最小原则必须以能够实现包装基本功能为前提。

    包装的特点是数量大且寿命短。包装产品大多属于一次性消费品，从原材料到制品加工成型、消耗直至废弃的周期一般较短，产品到了消费者手中，包装的寿命也就要结束了。包装的这个特点正是包装废弃物引人关注的重要原因之一。

    包装行业为社会提供的不是最终消费品，而是其它行业产品的一个组成部分，因而包装企业与其所包装的产品生产行业密不可分，包装的发展也与其所包装的产品市场发展密切相关。一方面，产品的更新和升级刺激了对包装的需求；另一方面，包装的改进也对产品生产起到促进作用。纸、塑料、金属、玻璃等包装制品是包装业的主体，包装废弃物也主要由这些类别的材料构成。其中，纸包装业位居首位，且其所占份额有进一步提高的趋势；塑料包装业紧随其后。这二者在包装业中所占比例超过一半以上，年产量上千万吨，如此大量的包装制品在消费之后必将产生相当数量的包装废弃物。

    二、包装废弃物的环境问题分析

    包装废弃物的环境问题一直引人关注，对这个问题的不同理解，导致包装废弃物管理政策的分歧。环保主义者通常认为，包装废弃物的环境问题比较严重，大量的包装废弃物污染环境、浪费资源，因而需要加以管理和限制；而一般包装人士有不同看法，虽然包装废弃物数量巨大，但包装对降低经济损失、促进经济发展做出了巨大贡献，因而难以说明包装废弃物对环境影响一定显著。尽管这些不同意见有可能出自包装行业自身利益的考虑，但其合理的一面值得讨论，至少可以看出包装废弃物的环境问题比人们一般想象中的复杂。

    应当承认，同现实世界遇到的其他环境问题相比，包装废弃物的环境影响是排在较后的位置的。但包装废弃物却因引起了特别的关注，主要有以下几点原因：首先，包装数量巨大。对包装废弃物的关注最初来自于垃圾问题的出现。随着政府越来越难以承受因垃圾增长而不断增加的处置费用，人们自然会把目光集中在垃圾中数量巨大的包装废弃物管理上。第二，环境意识不断增强的消费者对垃圾中大量随处可见的包装废弃物感到担忧，特别是塑料袋等“白色污染”、过度包装现象比比皆是，更令人深恶痛绝。因而包装废弃物很快成为滥用资源、污染环境的目标而受到广泛攻击。

    认为包装必然带来资源消耗、环境污染，这种看法不全面。虽然制造包装的确需要消耗资源和能量，产生大量的废弃物，但另一方面，由于包装对产品的保护作用，降低了产品的遗撒、食品的变质等经济损失，事实上也避免了很大部分垃圾的产生。应该说包装数量巨大是包装本身的性质决定的。由于产品丰富、种类繁多，因而对包装的需求就大。包装能够保护商品、促进销售也有目共睹，新颖、精美的包装给人们生活带来了方便和享受，甚至是生活质量的提高。因此，必须承认包装的存在对于保护环境和促进经济发展有重要意义。

    然而，包装的环境问题依然存在，并且在某些方面是突出的。主要问题在于包装适度的把握，以及对环境危害较大的包装废弃物的管理上。首先，过度包装是应该杜绝的，它不仅严重浪费资源、污染环境，还在一定程度上欺骗消费者，以牺牲环境、牺牲消费者利益为代价谋取不正当的收入。其次，应该杜绝对环境危害较大的包装材料的使用。由于包装具有数量大寿命短的特点，包装材料如果选择不够慎重，会造成大量包装废弃物的迅速积累，对环境产生严重影响。解决问题的关键是如何确定包装是否过度，如何确定包装材料是否对环境有较大的影响，这些问题的回答并不是轻而易举的，需要借助生命周期评价方法做出科学而全面的分析。

    三、包装环境影响的生命周期评价

    生命周期分析方法在包装领域的应用十分典型，它通过对包装全过程每个阶段的能量消耗、向环境排放的废弃物或有害物质的数量，进行分阶段综合评价，以全面判断包装的环境影响。通过生命周期的分析方法能够有效确定包装是否适度，识别对环境危害较大的包装物，以便做出有效的管理决策。

    运用生命周期评价方法的很多研究表明，仅仅在废弃阶段过分关注包装的环境影响不一定是环境经济有效的。例如人们曾对塑料和纸板两种包装的环境影响研究，比较对其废弃物进行焚烧、填埋和回收再利用的效果。结果表明，塑料包装焚烧处置比回收效果好，回收则优于填埋；而纸板包装焚烧优于填埋，填埋优于回收。又例如，一项有关纸板包装的研究结果表明，对某类纸包装来说，回收似乎优于焚烧；而对另一类纸包装来说，情况则恰相反。再例如，不少关于一次性和非一次性包装的对比研究证明，如果考虑到现实的操作条件，一次性包装的环境影响比非一次性包装更小。这样的研究实例很多，虽然都是针对某一研究条件下的具体结论，并不能以一概全，但它能够说明包装的环境影响并不是仅从某个阶段，或是某个侧面就能够做出判断，因此，相应的管理政策不能依靠主观想象来决策。可见，根据具体情况，对包装进行全过程的分析和评价是十分重要的。

    生命周期评价思想具体应用到包装废弃物管理方面的一个重要结论是，包装废弃物的回收再生只有在真正节约资源，减少能耗，并且所带来的环境污染最低的前提下才是有价值的。也就是说，选择回收再生的方式处理包装废弃物也是有条件的，一味地追求包装废弃物的回收率不一定是最合理的方案，有时回收过程造成的环境影响或者资源消耗有可能大于包装废弃物的直接处理。问题的关键在于对包装废弃物回收过程的环境经济效益进行分析，并与包装废弃物直接处置的效果进行比较，以此决定包装废弃物回收是否有意义。生命周期评价正是提供这一分析的有效方法，并能为包装废弃物管理政策的制定和选择提供依据。尽管在实践中，生命周期评价研究比较复杂，耗时费力，评价方法本身并不成熟，但它代表着一个方向，对包装全过程以及各种选择方案的环境影响的理解采取一种科学客观的态度，无论对于环境还是长远的经济利益，都比依靠假设或割裂地看问题更加稳妥。生命周期评价仍在发展，它不能帮助回答所有的问题，做出所有的决定，但它确实是一种全面而有效的思考方法。

    四、对中国包装废弃物管理政策的建议

    中国包装业发展迅速，包装废弃物的数量不断上升。与发达国家相比，中国包装具有以下特点：首先，包装使用量及其废弃量仍然低于发达国家，这主要由于经济发展水平的差距以及生活习惯不同等原因造成的。其次，中国城市生活垃圾中主要包装废弃物，例如纸板、PET 瓶等因回收价值高而具有较高的回收率，因此垃圾中可回收的包装废弃物数量不大，进一步提高包装废弃物的回收利用和再利用水平有一定难度。第三，中国包装工业的发展水平仍然不平衡，技术先进、管理完善的大型企业为数有限，众多规模小的企业管理水平不高，企业发展层次参差不齐，对于包装废弃物管理政策的制定和实施不利。有鉴于此，本文对中国包装废弃物管理政策提出如下建议：

    1.目前中国暂不宜对包装废弃物进行专门管理

    通过单独的立法对包装进行专门管理是很多国家的做法，但也有很多国家没有实施。例如美国与欧盟及其多数成员国有所不同，它没有全国范围的包装废弃物再生利用专项法规，只有少量州一级的关于包装管理的法规，而且强制性规定少，经济政策使用的多一些。根据目前中国国情，本文认为暂不宜对包装废弃物进行专门管理，主要原因如下：首先，各国包装废弃物管理虽然有减量、回收和再利用三个层次，但立法管理的核心仍在于提高包装废弃物的回收水平，而中国城市生活垃圾中包装废弃物数量有限、回收率较高，进一步回收的潜力不大，制定政策促进回收水平提高的成本较高。第二，从包装废弃物的环境影响看，除了包装废弃物中难以降解的某些塑料制品、合成材料对环境的危害较大以外，其他类型的包装物，如纸板、玻璃等材料废弃后对环境的影响有限，而将它们从垃圾中分离出来并作专门运输处理的成本却较高，管理的难度也较大。第三，由于包装是大多数商品生产的重要组成部分，它与产品生产、流通、消费等各个环节都有密切联系，因而针对包装的管理政策会对很多行为主体产生多方面影响，而这种影响具有不确定性，例如包装的费税制度影响面较大，应持谨慎态度。总之，照搬发达国家实行生产者责任原则、确定包装废弃物回收目标等管理政策不符合中国现实，而且这些政策本身也存在一些局限。因此，在中国目前条件下，将包装废弃物视同一般垃圾来管理更为经济有效。

    2.着重对过度包装及对环境危害大的包装废弃物的管理

    虽然目前中国不宜对一般包装废弃物实施专门管理，但其中某几类包装废弃物的管理却不能忽视。过度包装、难降解塑料等废弃物就需要加强管理。在这些特定领域，可以借鉴国外的有益经验，采取立法、行政、经济、宣传教育等多种手段综合管理。就过度包装而言，可以采取立法措施加以限制，或辅助以必要的经济手段，最大的难度在于如何确定包装是否过度的标准以及如何监督执行等问题，有待于深入调查和研究。就难降解的塑料废弃物而言，也需要在进一步分析的基础上严格管理。废旧塑料的品种繁多，一些塑料品如PET 瓶，虽然已经有较高的回收率，但如何制定和实施科学的标准，规范回收行为，对于保护较高的回收水平是重要的；回收利用水平较低而环境危害较大的包装物，如塑料袋、一次性发泡塑料以及农用塑料品的处理问题应该引起足够重视。1999 年1 月，国家经贸委颁布了在2000 年底淘汰一次性发泡塑料餐具的规定，为在全国禁止该材料的使用和废弃发挥了重要作用。虽然初期在政策执行时遇到一些困难，但事实证明这是一项比较成功的政策。总之，包装废弃物的管理政策应该把注意力集中在问题最突出的方面。

    3.积极推行包装环境影响的生命周期评价制度

    包装对环境的影响需要从包装的整个生命周期来考察，不能仅以包装废弃物的环境影响作为政策制定和实施的依据。包装环境影响的生命周期评价是一项重要的基础工作，因为包装产品千差万别，其环境影响也各不相同，因此有必要逐类分项进行，并逐渐形成制度。推行这项制度，不仅能够积累足够的基础性数据，为今后的管理决策提供依据，而且能够加强包装企业的环保意识，督促他们从包装的整个生命周期全过程全面降低包装的环境影响。包装环境影响的生命周期评价制度值得深入研究和推广。

    4.认真考虑包装废弃物管理法规对贸易的影响

    随着对包装废弃物环境问题的重视，许多发达国家为减少包装物的数量和毒性、鼓励包装废弃物的回收，制定和实施了各种立法、经济以及宣传教育等不同形式的管理政策，积累了大量的实践经验。这些经验有正面的也有负面的，在吸收和借鉴时必须有所选择，特别是需要结合中国的具体国情进行判断。值得注意的是，中国加入世贸组织以后，各项环境法规与国际接轨势在必行。国外许多国家对包装有严格的管理规定，而中国没有相应的管理措施，将会对中国的对外贸易产生不良的影响，这也是一个十分重要而紧迫的问题，有待进一步研究。

    中国作为一个发展中国家，保护环境的资金有限，因而政策设计必须考虑既达到环境目标又经济有效，既要有所为也要有所不为。制定包装废弃物管理政策也应如此。并非所有的包装废弃物已构成普遍突出的环境问题，因此，目前中国尚不宜象发达国家那样，为达到特定环境目标而付出高昂的经济成本，而是要将有

限资金和精力投入到最紧迫的领域，解决比较突出的过度包装问题，加强对环境危害较大的包装废弃物的管理，建立包装环境影响的生命周期评价制度等重要基础性工作，并研究与包装相关的贸易政策等重要现实问题。