环保投资体制若干问题探讨
| 论文类型 | 政策与市场 | 发表日期 | 2024-09-22 |
| 来源 | 东方环境 | ||
| 关键词 | 环保;投资体制;问题 | ||
| 摘要 | 本文分析了在环保投资机制建设过程中政府和企业在市场经济体制下环境保护事权划分、环境保护投资体制现状及发展趋势。 | ||
我国已经初步建立了社会主义市场经济体制，但与之适应的环境保护投资体制尚未建立，实现“十五”环境保护目标所需的7000亿元的环境保护投入难以保障。因此，必须尽快建立与社会主义市场经济相适应的环保投资机制，明确投资主体的责权，加大政府的环保投入，积极引入民间资本，建立和完善环境保护多元化投资机制，确保国家“十五”环境保护目标的实现。
一、市场经济体制下环境保护事权划分
1、政府的环境保护事权———规制和监督，培育规范环保投资市场我国环境保护工作的长期实践证明，政府在环境保护中具有不可替代的重要作用。政府的环境保护事权主要是，行使政府的规制和监督职能，建立合理的市场竞争和约束机制，使企业把污染治理事权转嫁给社会的可能影响减至最小。环保部门应通过实行统一立法、统一规划、统一监管，加强科技、标准、信息、监测和宣教工作，全面提升政府行使环境保护事权的能力。
政府还应承担一些公益性很强的环境基础设施建设、跨地区的污染综合治理任务，应明确中央和地方政府的环境事权划分，同时履行国际环境公约和义务。在强化政府对环境保护规制和监督作用的同时，政府还应通过经济刺激、政策扶持、信息公开和自愿协议等现代环境管理手段来进一步加强和完善环境保护工作。
2、企业的环境保护事权———治理污染，提升企业环保形象
企业是市场的主体，又是环境污染的主要产生者。企业的环境保护事权是治理环境污染，采用清洁生产工艺，节约资源和能源，不把治理污染的责任转嫁给社会。企业应承担投资经营风险(包括环境污染的风险)，按照“污染者付费原则，直接削减产生的污染或补偿有关环境损失。
为了降低削减污染的全社会成本，可以允许企业通过内部处理、委托专业化公司处理、排污权交易、交纳排污费等不同方式实现环境污染外部成本的内部化。但是，无论采取哪种方式，企业都需要为削减污染而付费。企业也可以以市场为导向直接投资环境保护产品生产或技术服务，通过开发和经营活动赢利。3、社会公众的环境保护事权———有偿使用环境资源，监督政府和企业行使环境事权社会公众既是污染的产生者，又是环境污染的受害者，其环境保护事权是，有偿使用或购买环境公共物品或设施服务。应自觉地遵守环境法规，履行保护环境的义务，承担治理污染的责任。如根据“使用者付费原则，居民应支付生活污水处理费和垃圾处理费。
为了降低削减污染的全社会成本，可以允许企业通过内部处理、委托专业化公司处理、排污权交易、交纳排污费等不同方式实现环境污染外部成本的内部化。但是，无论采取哪种方式，企业都需要为削减污染而付费。企业也可以以市场为导向直接投资环境保护产品生产或技术服务，通过开发和经营活动赢利。3、社会公众的环境保护事权———有偿使用环境资源，监督政府和企业行使环境事权社会公众既是污染的产生者，又是环境污染的受害者，其环境保护事权是，有偿使用或购买环境公共物品或设施服务。应自觉地遵守环境法规，履行保护环境的义务，承担治理污染的责任。如根据“使用者付费原则，居民应支付生活污水处理费和垃圾处理费。
二、环境保护投资体制现状及发展趋势
改革开放以来，我国国民经济市场化程度逐年提高。1979年，我国社会总产值流量构成加权市场化程度为1.5%，1990年为32%，到1997年就达到63%。各主要领域的市场化程度的提高也很快。1979年，政府行为的市场化程度为4%，到1997年已经达到72%。相比较而言，环境保护市场化程度的提高却明显落后于其他领域，远远落后于整个国民经济市场化程度，与我国国民经济市场化趋势不相吻合。
1、现行的环境保护投资体制———政府唱主角我国现行的环境保护投入体制基本是延续计划经济体制，环境保护责任及投资基本上由政府承担。在现行体制下，基本建设资金、城市维护费、更新改造资金和超标排污费是最主要的环保投资渠道，资金主要靠各级政府预算资金和预算外资金。据初步估计，各级政府或公共资金的投入已超过环境保护投资总额的70%。现行的环境保护投资体制对增加我国环保投入产生了一定的效果。按当年价格计算，环境保护投资由1981年的25亿元上升到1999年的840亿元，环保投资占GDP的比例大致在0.52～1%之间。2000年，我国环境保护投资占GDP的比例预计超过1%。
但是，现行环境保护投资体制没有清晰政府、企业和个人之间的产权和环境事权分配，没有建立投入产出和成本效益核算机制，与市场经济的不适应性日益显现出来，在以下三个方面表现得尤为突出：
(1)受“环保靠政府传统思维的影响，现行环境保护投资渠道单一，政府(公共部门)唱主角，市场难以发挥作用，社会资金游离环保市场；
(1)受“环保靠政府传统思维的影响，现行环境保护投资渠道单一，政府(公共部门)唱主角，市场难以发挥作用，社会资金游离环保市场；
(2)没有充分体现“污染者付费原则(PPP)和“使用者付费原则(UPP)，没有明晰政府、企业和个人的环保投资权责关系，污染治理的责任过多地由政府承担；
(3)没有充分调动企业和社会参与环保的积极性，尤其是政府通过制定政策法规培育和扩大环境保护市场的作用没有得到发挥。
2、环境保护投资市场化———世界发展的潮流环境保护投资机制应该与经济体制相协调，这是各国的共识，也是市场经济发达国家的成功经验。在美国、英国、法国等OECD国家和韩国、波兰等新工业化国家，超过50%的污染削减和控制投资是由私营部门直接实现的，个别国家这个比例甚至超过70%。即使在传统上公共投资占有明显优势的国家，如法国和日本，国家污染削减与控制的投资结构也向着市场化的方向迅速发展。有数据表明，环保投资占GDP的比例逐年提高，得益于私人投资占环境保护投资比重的提高；市场经济越发达，环保投资市场化程度越高，环保投资力度也就越大，环境质量改善越明显。环境保护的这种趋势成为世界环保事业发展的潮流。
3、环境污染治理———市场化投资的主战场污染治理需要市场化，治污市场需要更好的政策与投资环境，这是我国环境保护事业发展及其投资体制改革的迫切要求。
在工业污染方面，各地开展以“治污集约化、产权多元化、社会化为主要内容的环境保护市场化的实践；在生活污染治理方面，各地用经济运作方式吸纳社会资金，先后建设了一批商业化的城市污水处理厂和城市垃圾处理厂。这些做法既摆脱了过去环保设施完全依靠政府投资的局面，扩大了环保投资的渠道，调动了社会参与环保的积极性，又改变了环保基础设施“事业化(福利化)运行管理的传统模式，形成了成本效益核算基础上的企业化管理模式。在一些城市，新兴的环保产业已经成为一个新的经济增长点，而且路子越走越宽广。
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