时间： 2019-04-08 09:42
来源： 《城乡建设》杂志
作者： 薛涛
今年的全国两会，对贯彻落实新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，动员全党全国各族人民为决胜全面建设小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而不懈奋斗具有重要意义。期间，《城乡建设》杂志特别开辟“两会回音”专栏，并邀请到E20研究院执行院长、国家发改委/财政部PPP双库定向邀请专家薛涛撰文，揭示环保产业向环境产业转型的深刻变革与变化动能。
一、PPP波折给环保行业带来的阵痛与再思考
2018年，在环保产业，尤其是市政环保领域的发展史上是一个值得纪念的年份。四年之前，“水十条”所打开的万亿市场，和PPP的2.0版刚好共振（E20研究院将原建设部令〔2004〕第126号所开启的市政基础设施特许经营改革称为PPP的1.0时代），为大量工程类、园林类公司的进入和放大营收规模提供了机会，当然传统水务投资运营类企业不少也参与其中。只是这次，后者不能再像前一个时代，稳居在主角。然而随后，2017年8月，原财政部副部长史耀斌对PPP的讲话以及后续的财办金〔2017〕92号文件（详情请见→ PPP即将纠偏？史部长讲话之于环保行业的几个看点），拉开了PPP整顿规范的序幕，也让大量参与企业及金融机构猝不及防，尤其是大量民营上市公司因此遭受滑铁卢，并引来国进民退的争论。
究其根源，在国发〔2014〕43号文件所发起的PPP规则早期考虑得不尽完善，在地方政府融资冲动难抑且契约精神普遍不足的前提下，把PPP的范围从相对狭窄的特许经营范围扩展到非运营的工程导向领域（E20研究院将其定义为PFI类型），引发了地方政府借道融资的大爆发，同时建筑工程类企业从逐利和回避政府支付风险角度的套利冲动，再加上同期银行资管非标产品的泡沫严重赋予的机会，于是大量施工企业成为了本轮PPP的主角，但是也带来了重工程轻运营、程序潦草、隐性负债风险等诸多争议，最终导致了主管部委2018年以来的一次次规范和收紧。PPP要避免融资导向和工程导向，回归公共服务的本源。未来，主管部门在这方面还有许多工作要做。（详情请见→ 薛涛：如何做好PPP？）
2019年3月8日，刚刚发布的财金〔2019〕10号文件，应该说是对上述认识的又一次确认，PFI的问题引来对纯政府付费PPP进一步进行了限制，使之前曾经火爆一时的农村污水和黑臭水体的新增项目机会大大压缩。在泛生态环保领域，这些波动的影响主要在园林绿化、农村污水和黑臭水体这三个采用“可用性付费”模式结算的子领域。受到冲击最大的是重度参与这类工程导向PPP的民营园林公司和其他民企上市公司。（详情请见→ 财政部重磅发文规范PPP发展，对环保相关领域有哪些影响？）
其实，在整个国家面临改革进入深水区、在各行业普遍供大于求、急需结构性转型升级的大背景下，上述情况的出现何尝不是一种看似偶然内含必然的呼应，因此我们应该对2018年的规范整顿有更深刻的认识和更长远的安排。在我们的三驾马车模式不可持续的情况下，各方面的转型都在逐渐破冰之中，那么，环保产业不可能置身事外，即便有建设生态文明的环保大利好。重工程轻运营、无法为用户实现物有所值的价值、规模扩张优先忽略质量，这些曾经普遍的现象，都将成为企业乃至整个产业的短板。（详情请见→ 薛涛：问渠哪得清如许，环保走向水落石出的时代）
导致这个情况的核心矛盾是，中国要突破中等收入国家陷阱，要实现伟大复兴，必须全面提升效率，包括行政治理的效率、基础设施投资的效率，乃至环保治理的效率。凡是背离这个客观规律，无论政策、还是商业模式，还是市场化中面对竞争的企业，都会出现这样那样的问题。因此，“效率”，在国家新的发展阶段，可以作为判断政策、产业和个体企业的基本准绳。前文所述的被整顿的PPP中的PFI模式由于尚不能提升公共服务的长期效率，必然无法妥当落地而反复规范，相关行业如果以此作为业务模式也自然会面临波动风险；国家强调环境质量出发，也是要确保环境领域的治理投入达到长期可持续的实际效果，重工程轻运营与之相背离必然无法构建稳定的商业模式；个体企业在供大于求的激烈竞争中如果不能扬长避短，也会陷入耗损泥潭。
编辑： 程彩云
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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