从环保PPP出库看“PPP隐形正面清单”

时间： 2018-04-20 13:29

来源：中国水网

作者：安志霞汤明旺

　　随着相应政策的不断完善，PPP市场不断规范化，财政部PPP项目库管理趋严，库中项目亦愈来愈规范化。2017年11月，财政部发布《关于规范政府和社会资本（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号，以下简称“92号文”），旨在规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作。92号文发布之后，不少不合规PPP项目或者长期没有进展的PPP项目被集中清理出库。E20数据中心在对财政部PPP中心数据库（简称“财库”）的集中关注后发现，财库一直对在库项目开展规范性管理，从2017年二季度末开始不断进行集中式出库管理，规范性管理时间早于92号文发布。因此本文所涉及的环保PPP出库项目时间从2017年6月30日至2018年3月30日；若无特殊说明，本文数据均截至2018年3月30日。本文“出库”指PPP项目由财库管理库或储备库清单退至财库之外。出库信息主要通过对比2017年6月30日与2018年3月30日两个时点项目库而得出，已考虑到项目重复及项目内容发生变更等因素。

　　本文分析角度从环保出库项目的总体概况、区域分布、细分领域分布、基于E20环境平台abcd分类下的环保PPP分类展开，以图从出库项目分析中发现财政部鼓励规范发展环保PPP的“隐性正面清单”。

　　E20数据观察结果发现，环保出库项目占比29%，环保出库比例低于非环保；若以所处阶段为参照，则环保出库项目中识别阶段占比最大；环保出库项目分布呈现西部地区出库最多、固废类项目出库比例最低、工业园区供排水项目出库比例高、危废项目（含一般工业固废）和土壤修复项目出库比例高的状况；在abcd分类下，a/d/c类项目出库比例高。

　　E20环境平台执行合伙人、E20研究院执行院长薛涛总结到：出库清单显示出，严格意义的使用者付费类项目、运营绩效约束较低的项目出库比例大，无行业政策约束且完全依靠政府付费类的项目出库比例高，不符合PPP设计要求可以政府购买服务形式进行的项目出库多。而运营属性强、运营需求量又可估计可测算的使用者付费类项目、由政府承担最低需求风险的保底量项目、投资规模适中的项目，未来将成为受到社会资本及金融机构青睐的黄金类项目。

　　一、出库项目总体概况：环保占比29%、出库比例低于非环保

　　截至2018年3月30日，以项目数量计，财政部PPP项目库在库项目中环保项目占30%；而在环保项目中，水务类项目最多，其次是固废类项目；大气监测类项目最少，仅1个。由于大气监测类项目不具有融资属性、亦不包含基础设施建设内容，基本以政府购买服务形式而非PPP模式开展，因此，该类PPP项目在库数量极少。

图1 财政部PPP项目库在库项目分布

　　截至2018年3月30日，E20观察到财政部出库项目总数达3258个。其中，环保出库项目938个，占所有出库PPP项目数的29%。

图2 财政部PPP项目库出库项目分布

　　二、环保出库项目概况：识别阶段占比超三分之二

　　从所处阶段分析，处于识别阶段（储备清单）的环保PPP项目达688个，投资额约3536亿，项目数、项目投资额占比分别为74%、68%。实际上大部分是非常早期的项目，甚至只是地方政府有意向、有想法想做的项目，可能只有一个项目名称，没有展开其他任何工作。因此，这类出库对环保PPP整体市场没有直接影响。

　　环保出库项目中，管理库项目250个，投资额约1657亿，项目数、项目投资额占比分别为26%、32%。其中，处于准备阶段和采购阶段出库的项目合计占比为20%（项目数计）、24%（投资额计），这类项目可以说是合规性问题最大的类型，特别集中于按效付费机制不到位、财政承受能力有限等原因，这是今后地方在推进环保PPP项目时需要合规设计、规范操作的重点。

　　值得高度关注的是，处于执行阶段的环保出库项目有59个，投资额达到431.5亿元，项目数、投资额占比分别达到6%、8%。我们对这些执行阶段出库项目进行分析后发现，项目主要分布于水库水利、园区污水处理、湿地公园、乡镇供排水等几类项目。这些项目或运营性不强、或需求具有不确定性、或付费机制不健全、或融资迟迟难以落地，值得反思。执行出库项目如何处理，此前关于此类风险的分配机制怎样落实，社会资本合理利益如何保障都是需要迫切面对的问题。

　　（注：储备清单是指识别阶段项目，是地方政府部门有意愿采用PPP模式的备选项目，但尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核；管理库是指处于准备、采购、执行和移交阶段项目。）

　　图3 财政部PPP项目库出库环保项目分布（按项目数量）

　　图4 财政部PPP项目库出库环保项目分布（按投资额）

　　三、环保出库项目区域分布：西部地区出库项目位次靠前

　　除此之外，各省环保项目出库差异较大，出库项目数量排前五的省份依次为：新疆、内蒙古、甘肃、云南、贵州；出库项目投资额排前五的省份依次为：内蒙古、新疆、甘肃、云南、江苏。出库项目较多的省份多为经济落后的西部地区省份，这些省份经济实力整体相对薄弱，而市政基础设施建设需求又相对较大，对PPP项目的需求意愿相对较强烈，最近两三年推出的项目数量、投资规模也位居全国前列。对比PPP管理库投资额与地方一般预算支出执行数发现，出库项目数量与出库项目投资额排名较多的省份均出现PPP管理库投资额大于地方一般预算支出的状况。在中央强化地方债风险管控、强调财政承受能力10%“红线”约束下，相关省份的财库清理状况在所难免。