时间： 2024-04-08 16:56
来源： 新华财经、发改委
作者： 薛涛
问：《管理办法》关于体现PPP新机制改革精神进行了哪些制度设计？
一是规范特许经营实施方式。完善了特许经营实施方式有关规定。明确特许经营应当聚焦使用者付费项目，并进一步明确使用者付费包括特许经营者直接向用户收费，以及由政府或其依法授权机构代为向用户收费。对特许经营实施方式进行列举，包含“新建/改扩建—运营—移交（BOT）”、“新建/改扩建—拥有并运营—移交（BOOT）”、“转让—运营—移交（TOT）”等实施方式，并规定禁止通过建设-移交（BT）方式逃避运营义务或垫资施工。
二是鼓励民营企业参与。将特许经营最长期限延长到40年，鼓励民营企业通过直接投资、独资、控股、参与联合体等多种方式参与特许经营项目，并应遵守《指导意见》有关支持清单关于民营企业项目领域和股比的规定，明确特许经营者改善经营管理和改进技术获得的收益归其所有。
三是改进特许经营项目管理程序。进一步完善特许经营可行性论证程序，明确不同投资模式下应当适用的项目投资管理程序。进一步健全细化特许经营各方的信息披露机制。
四是明确特许经营模式管理责任分工。地方政府负主体责任，发展改革部门牵头推进，有关行业部门负责项目实施和监管，财政部门加强预算管理。
问：《管理办法》主要解决当前特许经营领域哪些突出存在的问题？
在《管理办法》修订过程中，我们通过座谈调研、征求意见等多种方式听取了有关经营主体意见，并进行了有针对性的制度设计，主要包括：
一是着力解决民营企业入场难的问题。将促进民间投资作为立法目的在总则中予以明确，新增政府和社会资本共担风险作为基本原则，要求必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争。专设鼓励民营企业参与特许经营条款，不同所有制企业融资同等待遇等金融支持措施，加大对民营企业支持力度。
二是着力解决项目实施不规范的问题。进一步明确特许经营项目范围，商业特许经营项目和不涉及产权移交的公建民营、公办民营不属于基础设施和公用事业特许经营，禁止地方政府借特许经营名义新设行政许可并收费，杜绝“天价特许经营转让费”现象，回归特许经营项目公益属性。
三是着力解决政府履约诚信低的问题。完善支付管理制度，明确政府统一代收用户付费项目属于使用者付费项目，政府应当专款专用，定期向特许经营者支付，杜绝拖欠。完善信息公开制度，明确政府应当将有关项目信息、履约情况向社会公开，接受社会监督。进一步完善价格和收费的调整机制，明确价格调整与绩效评价挂钩，并规定实施机构协调开展价格调整义务。
问：《管理办法》如何进一步规范特许经营项目管理？
一是强化特许经营项目前期研究论证。《管理办法》明确，特许经营项目实施前，应当由实施机构编制特许经营方案，并按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审核，合理控制项目建设内容和规模，明确项目产出方案。特许经营方案中应当包括项目可行性论证和特许经营可行性论证，并对特许经营可行性论证的重点内容予以明确。审核特许经营方案时，还应当对项目是否适合采取特许经营模式进行进一步认真比较和论证。通过强化项目前期研究论证，确保选择特许经营模式的科学性、合理性和可操作性，提高项目落地实施质效。
二是规范特许经营项目审核备程序。针对实践中特许经营项目应当履行何种固定资产投资审核备程序的问题，《管理办法》专门作出规定，政府采用资本金注入方式投资的特许经营项目，应当按照《政府投资条例》有关规定，履行审批手续。企业投资的特许经营项目，应当按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定，履行核准或者备案手续，并明确了实施机构的协助义务。
三是加强事中事后监管。选定的特许经营者及其投融资、建设责任不得调整。确需调整的，应当重新履行特许经营者选择程序。完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应当重新履行审批、核准、备案程序。特许经营项目涉及运营主体实质性变更、股权移交等重大事项的，应当及时书面告知相关行业主管部门。
四是明确紧急情况处置。因特许经营协议一方严重违约或不可抗力等原因，导致特许经营者无法继续履行协议约定义务，或者出现特许经营协议约定的提前终止协议情形的，在与债权人协商一致后，可以提前终止协议，并分别规定了政府违约和特许经营者违约的处置方案。为保障公共利益，《管理办法》同时规定，项目移交前，特许经营者应当配合政府维持有关公共服务和公共产品的持续性和稳定性。此外，特许经营者不得以提前终止协议为由变相逃避运营义务。
五是强调投资者权益保护。政府可以在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，依法给予政府投资支持和有关补贴。任何单位和个人不得违法干涉特许经营者合法经营活动。因法律、行政法规修改，或者政策调整损害特许经营者预期利益，或者根据公共利益需要，要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当依据特许经营协议约定或者协商达成补充协议，给予特许经营者公平合理补偿。同时进一步完善原特许经营者享有优先选择权的情形。
问：《管理办法》对强化制度执行效力有何考虑和设计？
一是完善责任追究制度。依托社会信用体系建设，进一步完善政府诚信约束制度；依据《公职人员政务处分法》，明确政府工作人员损害特许经营者利益应当承担的法律责任；依据财政支出管理制度，明确政府侵占、挪用、拖欠特许经营者有关应付款项的法律责任。
二是完善投诉处理制度。明确特许经营者及社会公众投诉处理责任部门及相关机制，督促有关问题早发现、早化解。
三是完善争议解决制度。依据行政诉讼法、行政复议法修订精神及内容，明确行政协议有关争议通过行政复议、行政诉讼解决；同时考虑到特许经营项目相关协议体系及履约行为的多样性和复杂性，明确规定有关民商事争议通过仲裁、民事诉讼解决，最大程度保障特许经营各方合法权益。
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，北京易二零环境股份有限公司总经理，湖南大学兼职教授，沈阳工业大学环境与化学工程学院兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，住房和城乡建设部城镇水体污染治理工程技术应用中心村镇水生态环境治理领域专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员、中国城市环境卫生协会垃圾焚烧专家委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投、天津创业环保、碧水源、中建环能等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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