那考河项目深度考察记：河道治理PPP和环境绩效合同服务如何破局

时间： 2015-11-05 12:05

来源：中国水网

作者：肖琼

另外，与其他各省市不同的是，为推动“水城”建设，南宁市于2012年成立了水邕办，是一个独立的法人事业单位，与内河管理处同一套工作团队，双重身份让南宁市的内河治理在工作推动、项目流程管理等方面提高了效率。

项目融资成本低

据E20调研团队了解，此项目通过招标的方式获得了建行的信用贷款，这也是少有的河道治理PPP项目中的纯信誉担保贷款，贷款利率在基准利率以下。相当优惠的贷款条件，一方面来源于目前银行业对于PPP项目的青睐，另一方面来源于银行对两个股东公司背景的认可。

前期工作的充分准备

项目启动后，南宁市内河管理处聘请了专业的交易顾问-上海济邦投资咨询有限公司（“上海济邦”）和技术顾问-北京清控人居环境院有限公司（“北京清控”），在很大程度上保证了此项目质量的稳定性。很多地方政府在开展PPP过程中，要么不愿意花钱聘请技术顾问，要么用工程可研环节来替代，或者把设计院应该完成的工作交由交易顾问去替代完成……系列不正确的工作方法所导致的就是项目质量的不稳定。

E20观察：环境绩效合同服务模式产业首落地“美”中亦有不足

在整个座谈过程中，通过多领域专家与三方参与主体的对话，E20研究团队也发现了在全国首个环境绩效合同服务模式落地的典型项目中的一些“美”不足，项目参与中的甲乙双方也存在着风险认识不足、重视不够等问题。

项目启动时间仓促，竞争不充分

该项目从去年12月底正式启动到确定投资人，仅用了二个多月的时间，一方面说明了南宁市在推动项目开展过程中的高效，但另一方面可以看出时间的仓促，从资格预审只有四家企业通过可以看出一定程度上的竞争不充分，在工程规划决策、按效付费细则落实、投资测算上存在着一定的问题。张燎建议，希望南宁在接下来的河道治理项目中，能在时间上充足考虑，给予社会投资人更多的时间以及参与空间，让项目竞争更公平、竞争更充分。

地方政府在某些认知上存在不足

苏时鹏告诉E20研究人员，目前在环境治理PPP项目落地的过程中，很多地方政府还很不成熟，一心只想搞环境工程，但对PPP的认识很不足，更别说考虑环境绩效了。另外，服务价格的确定是PPP项目交易结构中的核心问题，也是一直以来难以解决及专业度较高的问题。同时，各地情况的不同，在环境治理项目上，投资成本及服务价格也千差万别，由于信息公开不充分、参考标准的缺失，若没有专业机构的协助，在专业度上相对不成熟的地方政府很容易被企业牵着鼻子走路。

甲、乙及第三方风险认知相对薄弱

由于PPP模式还处在发展的初期，很多的问题还没有探索出更好的解决方法，需要参与各方共同努力解决，问题即意味着风险，这是市场前行者所必须面临的。在此项目中E20调研团队也看到了参与三方在风险认识与把控上的不足，作为甲方的地方政府存在价格认识不足、监管环节等方面的风险，作为乙方的投资人面临最大的风险就是政府的支付稳定性以及项目建设及运营过程中的“天灾人祸”等，作为提供项目贷款的银行存在担保不足等风险。特别是流域治理中存在的溢流问题，会为投资人带来很大的风险，王家卓在座谈会上强调说。为尽可能的降低各方所面临的风险，E20调研团队建议，在后续的工作中引入专业的咨询机构，助推甲乙双方签订补充协议。特别是对地方政府而言，建议借助第三方服务机构的力量，在选择社会资本、项目建设、项目运营等不同的阶段，加强自身管理能力的建设，推动环境治理PPP项目的真正落地，解决当地环境问题。

交易结构的核心问题没有得到突破

问题主要表现在两个方面，首先没有解决项目收费问题，目前河道治理项目的资金来源主要是政府财政支付，虽然在这一点上形成了项目的稳定支付体系，但是没有形成稳定的收费机制，这是很多环境PPP项目面临的难点，如何把环境治理的外部收益内部化，还需要多方努力共同解决。其次，对于环境绩效合同服务而言，没有解决投入成本与绩效指标间的关联。E20调研团队认为，以上这两个问题是环境绩效合同服务交易结构设计的难题，也是未来环境绩效合同服务项目需要解决及突破的关键点。另外，苏时鹏告诉E20研究人员，在那考河项目中，很核心的一点突破即是按效付费，有相应的惩罚机制，但是没有相应的激励机制，在推动企业的积极性上相对有些遗憾。

反映出一定程度上的“国进民退”

在传统的环境治理领域，以BOT/TOT为核心的PPP模式已经过了长时间的发展及验证，出现了一批有实力的企业，地方政府在选择治理企业的信心相对足。但是，面对新兴的环境治理领域，面对新形势、新治理需求下的PPP模式，地方政府在选择乙方时相对比较谨慎，会更倾向于选择与体制内的大企业合作，会在一开始设定进入门槛，把民营企业挡在竞争之外。针对此点，参与座谈的博世科总经理宋海农亦表示出了担忧。张燎表示，环境治理项目在选择社会资本时，应该以企业的治理经验以及治理效果为选择基础，不应论出身。

后记：自2008年起，E20研究院院长傅涛即开始带领研究团队，在产业政策的研究上推动环境产业的升级与转型，自2011年以后，坚持推动环境绩效合同服务（合同环境服务的升级）在产业的落地，在这一过程中，先后承担了环保部公益课题《环境产业发展模式的研究》、国家水专项课题《合同环境服务及其案例研究》等研究，更多的关于本项目案例的专家深度探讨与解析，也请关注于本月28日在江苏省宜兴市召开的2015（首届）环境施治论坛——让黑臭水体治理在产业中落地。

（肖琼系E20研究院院长助理）

编辑：陈丹丹