时间： 2015-12-03 10:55
来源： E20环境平台
作者： 薛涛
强资产属性和弱资产属性比较好理解。值得一提的是，我认为例如车辆类投资，由于流通性好，属于弱资产属性，这也是我观察A方阵企业可以在村镇这样的支付风险较大的领域敢于自购车辆进行垃圾收运的PPP模式的一个基础。
四、DUANG! 二维图呈现，很有意思
E20研究院PPP研究矩阵
首先重新需要开宗明义下，按照国际惯例，我个人认为PPP是大于特许经营范围的概念，本图中的PPP，姑且可以理解为抛去适用特许经营范围的PPP的其余部分。
1区是典型的最适合特许经营的领域，而且，继承当年建设部推进的胜利果实，相对法规、文本和各类操作配套经验齐备。更重要的是，政府作为监管者，凌驾于社会资本与使用者（民众）两方之上，项目结构设计的诸多要素，在这类项目中淋漓尽致的与特许经营的主逻辑充分贴合。比如价格一般为经营性收费，而说到价格调整机制，听证会是理所当然最适合的程序。比如说到与作为监管方之政府的争议解决，行政复议也是可以理解的正常选择。此外，地铁、自来水、燃气、供热四个主项的强资产属性，也带来了特许经营条例和特许经营立法的草案的诸多规定的高度适用性。考虑到政府要保持监管的地位，股权合作模式是这个区域项目经常采用的模式。
此外，强经营属性强资产属性的区域，往往由于其“设施管道化”的网络覆盖性特点，具备天然的垄断性。地铁、自来水、燃气、供热就是典型的四大案例。如果说有例外，就是工业危废处置中心，由于固体废弃物可以用汽车运输，并不受制于强资产属性中的设施管道化特征，最终使用者可以用脚投票，所以这类项目仅仅具备相对较弱的由政府后天赋予的垄断权（来自于区域牌照的发放密度和转移的监管力度）。医院本质上也类似于这种情况，其中一些项目结构设计就很耐人寻味了。
2区是个很偏门的领域，我能想到的最好的例子就是出租车，由于存在政府特许，牌照是被政府监管的具有“特许经营”属性的“弱垄断附加”。对这部分的PPP的特性，长期被忽视了。仔细想来，这才出来了对政府额外征收牌照费的争议，和杭州取消牌照费后的大家的一致好评。
3区我认为则是典型的应完全抛开特许经营概念的PPP领域。上述项目的社会资本参与方，其用户只有一个，就是政府自己，因此几乎所有项目在目前都要极大比例的依赖政府支付，而几乎没有什么经营性特征。这个区域，社会资本方和政府是典型的平等的买卖关系。特许经营的诸项特征，均与此格格不入。比如，哪有什么垄断性特征？由此何必要授予特许经营权。另外，何来价格听证机制？价格是有平等买卖双方公平约定并以此执行。比如，何来争议要去行政复议？作为平等买卖双方，出现争议，必须走仲裁或诉讼，才能保障PPP社会资本参与方的基本权利。值得注意的是，这部分区域还有个现象，就是很大比例，政府没有收费来源，而是要通过土地出售收入或税收支付。由此可见，政府采购服务是这个区域最准确的基本逻辑，政府采购型PPP是这个区域最合适的词汇。在这个区域中具有强融资强度的项目，由于背离资产属性，政府支付信用又不完善，是我们现在在PPP推进中最容易放空的领域，比如海绵城市和土壤修复。
值得一提的是，当前的特许经营立法草案的描述中，仔细读来，以“公共服务”一词为名，将这部分区域都包含在内，是极其不可取的，会带来各种基本逻辑的混乱，而影响PPP的健康发展。而未来环保治理的大部分支出，都会落在这个区域，这是笔者为此冲动大声呐喊的主要原因。
4区我之所以留到最后说，因为这是个最敏感的区域。捅漏了说，就是未来特许经营法和PPP法覆盖重合最容易出现的地方。在不具备经营属性这个特征上，4区是与3区一致的，也包括仅有政府作为唯一用户（发电或者沼气出售这种成本补充行为的存在不能模糊其核心逻辑），真正的收益者无法付费（路桥）或者只能付费给政府（污水垃圾等）。在这个领域作为垃圾厂、污水厂乃至餐厨厂通常采用BOT模式，其本质是政府需要以“照付不议”的保底量方式按质按量提供处理物，如果未能提供，则需要支付基本的费用保障社会资本参与方的成本回收。同理，处理价格来自事先约定和采用调价公式刚性调整，并不适用听证会调价机制。又如我个人强烈认为，在这个区域，如果出现争议无法解决，当然应该走仲裁或者诉讼，行政复议违背公平极其不可取。
然而，王强博士的建议也使我陷入思考，考虑到10多年的历史成就的积淀，将其作为特许经营存在，在这类项目的强资产属性特征上有很多吻合的好处，比如前文提到的特许经营权质押融资的模式和最近的突破，还有长期以来将污水、垃圾等市政六项的环保部分纳入特许经营的习惯。
此外，再结合我钟爱的环保领域PPP说几句：第一，我依然认为环保领域几乎都落在了3、4纵向区域，特许经营的很多基本逻辑存在诸多不适合。第二，结合水十条的刚性要求而带来未来需求旺盛需要重点关注的，具有“环境绩效合同服务”特征的城市小流域治理（也包括海绵城市和黑臭水体等高热领域）的项目，往往会具有横跨3、4区域，比如河道整治和污水厂乃至管网的打包。将本属于3区域的弱资产属性大大加强。典型案例就是南宁那考河项目。第三、需要再次强调的是，当前环保治理的核心矛盾是如何提高治理效果而突破系统集成的难题，在环保治理项目中过于强调“2724”号文所提到的那种“经营性”开发往往会导致舍本逐末，这部分在我之前所写的“环保领域PPP推进的六大障碍”中已有详述。
五、二法走向的建议
由于目前各部委立法出文都有不约而同的“泛化”的偏好，我认为，如果无法阻止泛化，那么，尽量分类并各自针对性描述，也许是个弥补基本逻辑模糊的方案。
此外，结合现在两法并行的局面，未来的走向，也许现在还未可知，如果PPP法最终流产，我们只能希望，在当前的特许经营立法中，将特许经营分为政府管制型特许经营和政府采购型特许经营，并对非设施属性的公共服务采购结合其特点分别描述。
编辑： 李艳茹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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