时间： 2016-10-18 17:13
来源：
作者： 薛涛
1、PPP只有三阶段
在我个人看来，虽然金永祥先生的PPP五阶段更细致，但从突出核心逻辑来讲，我认为PPP就只有三阶段。发改委确实是PPP的最早的引路人，他的前身计委启动的几个最早的PPP试点项目打开了中国PPP运动的大门。随后真正发扬光大的却是建设部（其实就是城建司，这个其实是在中国影响资产最大而由此最繁忙的主管司——建国以来几千万亿的地方市政基础设施资产的沉淀）。其实虽然有这样那样的问题，从总体发展局面、秩序状况和对产业培育和公共服务效率的提升成果来看，建设部2003年启动的特许经营取得的成绩是可圈可点的，形成了规模，促进了产业发展，提高了公共服务效率，然而其积累的很多财富到现在还没有很好的挖掘。而与之相比，现在的PPP在成熟度、实现公共服务效率提升和产业升级等方面离所设定期望的距离，都与前辈尚有距离，理想很美好现实很骨感，由财政部挑头而发改委随后跟进的PPP2.0，曾经在早期出现有点蔑视PPP1.0版本的情况，还由于骄傲而强迫改造本已相对成熟和很适合操作的特许经营项目，闹了些笑话，里面的浮躁情绪值得反思。到现在为止，在污水厂和垃圾厂的单体BOT模式上，我曾经参加过的项目评审，在增加的一些程序中，除了可承受力评价我觉得有意义以外，PPP2.0的其他方面的积极意义并不明显，相反，由于现在项目太多了，某些这样的成熟特许经营模式的项目做得反而质量下降了(即便是名牌咨询公司的项目)，这也是相当的吊诡。
2、来宾电厂显端倪
为什么我喜欢分为三阶段看PPP的中国历程，除了分析建设部的功劳以外，还有一个原因，就是来宾电厂给我的思考。这个在第一阶段被推崇为第一典范的项目，并不能像第二阶段的特许经营，为我们带来北控首创光大锦江这样的龙头上市公司和我们E20称之为环境产业A方阵的一批成熟企业。对这个现象的思考引发，形成了我看待中国特色PPP的三大关系视角，而这个就是体现我前言中所说的PPP研究和推进要尊重国情的含义。
这三大关系，就是央地关系、部委关系和公私关系（所有制关系）。成功的电厂BOT模式并未得到广泛复制，是因为当年老电力部统筹逐步形成的五大电力集团分割了市场。这里面有好几层可以分析的：首先，这类有关全国统筹布局需求的市场，一般都有中央部委及其下属公司高度控制，最终这些公司转换为中央企业，而这些企业的实力强大，民营资本很难与之匹敌（甚至部委就根本没有讨论过开放给社会资本的问题），即便市场化也最多是推进一些混合所有制改革而已。类似的还有通信和铁路等。那么，其实供电、通信、铁路这些也属于公共服务（比如在香港他们是被一个机构同时和威立雅的垃圾处理一起被监管的），却不能广泛发展PPP和形成以社会资本为龙头的产业格局。与之对应的是，地方国有企业（投融资平台和专营公司）分散而弱小，在建设部特许经营条例颁布后被摧枯拉朽地为社会资本巨无霸们所分割蚕食。
所以，从这个分析里，可以看到央地关系的身影，也可以看到所有制关系的影响。对比西方PPP的发展，不需要面对这么巨型的中央企业，有些国家（不过日本和我们类似）没有那么分散的地方国有企业，或者这些企业的政企不分情况也有很大不同，这些都会影响PPP在中国的演进模式。
综上所述我们可以看到，我们的PPP出生在我们这个土壤上，最终就会演变成集中在地方政府财权事权范围内的PPP，那么，这里还有些深层原因，可以在央地关系中找到。
3、三大关系定终身
3.1 央地关系
央地关系的核心，就是央地的财权事权的分配。那么其背后，是我们中央政府和地方政府的关系，与西方的各州县高度自治的治理模式比，我们的地方政府更像没成年的儿子，缺乏独立性，需要中央政府为其承担无限责任，对应的中央政府对地方政府也有很大的控制力，这两个特点显著影响了我们的PPP的演进（我本人坚信中央集权管理模式的国情合理性和“道路自信”，此处不再细表）。首先，中央政府要一直控制地方政府的融资冲动（融资冲动的由来当然是儿子为了满足老爹的考核标准而得到升迁），而PPP2.0，就是由此为了替换投融资平台而来。其次，中央政府有救助地方政府免于破产的责任，而PPP后，破产的主体变成了社会资本，是不是可以使中央政府免于救助呢？情况恐怕又没有那么简单，因为现在的PPP，最终拖累的是银行，那么，国有制的属性和安定团结的因素，我们的银行也是要中央政府救的。
这些问题，都会导致我们在借鉴PPP的西方经验时简单照搬，如果不充分考虑地方政府行为逻辑，就会容易犯当年“王明的教条主义”错误，比如英伦范的PFI。细想下，现在有些人批评的PFI类的PPP项目有拉长BT化和PPP的庞氏融资风险，不正是地方政府本质上并没有充分地从提升公共服务的需求出发而带来的吗？不正是由于地方政府尚未成年的人格属性所带来的吗？所以，要引进PFI是可以的，但要针对我们地方政府的情况，中央政府要为其进行特别的设计，手把手地带着地方政府，尽力约束其导向公共服务，而不是让他们将其只作为融资工具。那么，这也是我们在立法中要进行思考的。当然，由于收归中央的财政收入达到50%强而导致地方依赖土地财政，我们未来的财税体制改革，和中央地方财权事权分配肯定还得做调整，否则，PPP的稳定支付来源依然很难设计，土地财政的脉冲性特征，和长周期的PPP也无法做很好的匹配。这个巨大的难题，我想还是要请财税专家结合在一起思考设计了，这也是PPP的推进中财政部责任重大的原因之一。
3.2 所有制关系
编辑： 叶馨
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
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