PPP财政管理办法为政府信用背书

自2014年11月26日发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》以来，PPP在国内推广了近两年时间，财政部分别推出了三批示范项目，但是项目落地的进度不如预期，截至2016年6月底，前两批示范项目的落地率分别为76%和45%；在已经落地项目中，处于准备阶段的项目分别占20%和36%。对于示范项目进度滞后，笔者认为，其中重要因素之一是企业对政府的“契约精神”缺乏信心。

从早期实施的BOT项目来看，相当部分的BOT政府主体出现了不同程度的违约，其中比较普遍的问题是污水处理费的支付滞后，或是污水、垃圾不足时政府不承担任何责任。正因为这些原因，导致了企业不愿意积极投入到PPP项目中，或者将风险降到最低。

有行业内资深PPP专家指出，现在行业内的潜规则是财政收入达到百亿或是百强县市的PPP项目才能展开投资评估。很显然，不能仅仅依靠这样简单粗暴的规则来判断PPP项目质量的好坏。但是，这从某种意义上折射出了民间资本对于PPP项目的一种心态。这种心态的潜台词是“只有地方政府非常富裕，有非常充足的支付能力，才可能履行PPP项目的支付义务，而欠发达地区或者财政收入不高的地区，政府严格履行责任的风险非常高”。很难说，欠发达地区的政府就不会坚守契约精神，但是政府确实给企业留下了如此这般的印象。在笔者身边，甚至有地方政府以高于市场二倍价格的房产强制性冲抵政府债务，这其实是严重的违约与掠夺。

企业在政府面前，天生是劣势的。企业与企业之间，尚可通过法律途径来维护自身的权益，而对于政府而言，虽然可以通过法律来约束，但实际可操作性不强，众多项目的支付均从财政账户支付，有哪个法院能把财政账户封了？其实，PPP是政府以其执政公信力作为质押，来吸引民间资本进行城市基础设施的投资建设，激发民间资本的活力，解决财政资金不足，将政府投资逐步转为政府购买服务的模式。但是，由于前期社会资本需要大量的资金投入，如果政府不具备高度的契约精神，将给企业带来严重的损失，甚至毁灭。PPP的道路，离不开双方的契约精神与诚信，否则就是万丈深渊。 

可喜的是，财政部在今年10月20日印发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（以下简称：“暂行办法”），可以说恰逢其时，对各级政府在PPP项目的项目评审、预算编制、支付等重要环节做出了约束，规范了项目的操作流程，为政府信用做出了浓墨重彩的背书，致力于为企业解决后顾之忧，将推动以各级政府为“马首”的社会诚信体系的建设。

从文件本身来看，以下几个方面对PPP项目的推进、降低民间资本的投资风险、引导政府和企业建立诚信社会、共守契约精神有着积极的意义：首先，从项目的识别上，强调“物有所值”，所有的项目要进行财政支付能力评价，通过项目本身的论证和支付能力的论证，确保了项目的质量，此为项目顺利实施推进的基础，也是充分保障各方利益的基础；其次，规范了对选择社会资本的工作流程，通过“公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商”等方式确定社会资本方，让国企、民企有了公平参与的机会；再者，在PPP项目的支付方面，规定将项目的支付纳入财政中长期规划，保障项目全生命周期的财政支付。文件还特别强调，因政府原因导致PPP项目终止，政府应该承担赔偿责任。 

然而，制度仅仅是制度。契约精神不是靠制度或者规范来实现的，契约精神是以自由的选择、平等共赢的思想、对双方的责任和共同的诚信作为载体并体现的，制度仅仅能为这种精神的形成提供必要的土壤和环境，却无法让契约精神从天而降。因此，该如何“捍卫”各级政府在PPP项目中的契约精神？ 

笔者认为，首先，我们应该在PPP项目过程中，充分尊重与保护契约，契约的诚信不可能通过人的自律来实现。在很多PPP合同中，存在着政府作为强势一方的不平等的违约条款，企业方一旦违约将面临严重的违约责任，但是对于政府方的违约责任往往轻描淡写甚至没有，其实这本身就是对契约的不尊重。另外，由于政府工作人员更迭频繁，上一届政府签订的合同，下一届政府往往不重视或者不履行。笔者认为，政府管理部门应该充分尊重、践行契约精神，尊重民间资本，按照平等、诚信的原则在PPP合同中约定对等的违约责任。其次，契约精神的建立需要可执行的严格制度、法律作为基础。需要通过制度、法律，让违约方感到强大的压力，让违约变成一种要付出重大代价的行为，让失信的人寸步难行。虽然“暂行办法”规定了——如果政府不支付，上级财政可以直接转移支付，但是，更应该将不守信的政府官员纳入失信档案，限制其职位的晋升，将其调离PPP项目管理官位。

契约精神是西方社会的主流思想，其实并不意味着西方人比中国人更加愿意守信，而是其失信的代价太大，可能超出了自己的承受能力。中国以“礼仪之帮”著称于世，在中国的传统的文化中守信也是一种美德，两千多年前的孔子就强调“一诺千金”“言必行，行必果”，在我国历史上各种守信的人物和故事被广为传诵。要构建诚信社会、发扬契约精神，必须建立我国的诚信体系，而不能仅仅依靠自我约束、道德约束，用严格的制度、平等的合同把契约精神注入到我们的文化中，构建我们自由、平等、信守、契约的PPP项目实施环境。

这次财政部的文件掷地有声，我们相信，文件的出台能够推动PPP项目诚信体系的建设，能更加充实、丰富契约精神的内涵，为我国经济的发展释放更大的活力。 

作者：谢涛 北京天地人环保科技有限公司总经理、环境产业ＣＥＯ特训班第三期学员

编辑： 叶馨