时间： 2016-11-17 16:15
来源： 新理财(政府理财)
作者： 陈琴
自PPP立法启动以来，各方积极参与，共识在逐渐达成，争议分歧也不少。而随着PPP的快速发展，其中，对PPP定义、内涵及范围的解读也在发生变化。这不只是政府部门之间的分歧，还有讨论者背后所持的理念思路的不同。
广义与狭义
当前一个比较广泛的共识是，广义的政府与社会资本合作（PPP）应该包括所有的政府与企业的合作，如购买服务、股权合作、租赁经营、特许经营等。因为形式内容众多，广义的PPP无法用一部法律来统一，因此本轮PPP所要立法的，是狭义的PPP。
PPP本身没有规范的定义，相应的，对于狭义PPP的理解也不尽相同，但普遍认为政府购买服务不应包含在内。前段时间出现的政府购买服务扩展到基础设施建设领域，就遭到众多业内人士反对并被相关部门及时叫停。
多位业内人士从项目流程、所适应的法律、财政资金预算管理等角度分析了政府购买服务与PPP的不同，在E20环境平台高级合伙人薛涛看来，“两者的区别主要在融资的需求程度。PPP项目的融资需求程度很高，一般都是基础设施建设；社会资本投资、融资后，需要一个较长的稳定周期来回收投资，而既然已经锁定了这么长的周期，前期就要把建设、运营中怎么提高效率等约定好。另外，政府要进行各种各样的监管。”因此他认为，融资、基础设施建设是狭义PPP绝大部分情况下都会涉及的两个要素。
而政府购买服务不以融资为主要目的，如政府公车租赁、垃圾清扫等，即使有垫资、购买设备等内容，相对PPP而言融资规模是较小的。中国财政科学研究院副院长王朝才直接将政府购买服务归为“没有建设、融资，社会资本只提供服务”的项目。
从当前下发的文件看，这两者所适用的范围有重叠，尤其是随着政府购买服务改革的开展，以及PPP模式中存在政府付费的类型，在实践中如何准确区分两者，还是给一些地方政府与企业造成了困扰。当然，也不排除其间有意的混淆。对于PPP的类型，当前一个颇具代表性的观点是，可分为政府特许经营（使用者付费）和政府付费型PPP（政府采购，即PFI）两大类。
薛涛从我国政府特许经营的发展历程出发，认为当前PPP的类型不止这两类。他指出，狭义的政府特许经营，本质含义是以向直接用户（非地方政府）收费的垄断权力，来长周期的收回投资，如燃气供应等。2004年建城〔2004〕162号文下发，将具有明确运营特点的公用事业基础设施纳入特许经营范畴。“这是对狭义特许经营的泛化，因为有些基础设施运营收费不足以覆盖成本，需要政府补贴，如地铁、供水等。但整体来说，这个概念还是比较适度的。”而如果基础设施只对政府提供服务，不涉及特许经营权，就是PFI，如市政道路、河道治理等。
在薛涛看来，以上两种类型的区别很明显。在特许经营中，政府是监管者，凌驾于社会资本与使用者（民众）两方之上（两者是平等的民事关系），若社会资本与政府产生争议，通过行政复议是很自然的选择；且因价格直接关涉使用者利益，价格成本监审非常重要，要调整价格，需通过听证会程序。而在PFI中，政府与社会资本是平等合作关系，不直接涉及用户，出现纠纷应该走仲裁和法院；且价格通过招标确定，价格调整没必要走听证会程序。
在这两个类型之间，薛涛认为还存在一个交集，既是特许经营，又带有PFI的性质，如污水处理、垃圾焚烧。“这两类基础设施可运营，按量结算，但无法向公众直接收费，中间隔着政府（政府向公众收费）。”
“三种模式下，仅就价格确定和调整机制看，其逻辑是不同的，不分类恐怕说不清楚。”薛涛强调道。
另一种解读
但是今年6月份，上海城投集团有限公司资深研究员王强提出另一种看法。他撰文分析了政府特许经营和PPP在法国、英国等国家的发展脉络，认为从理论上看，PPP的本质是交易，商业合作是核心，政府拥有产权；特许经营的本质是政府自上而下的行政授权，法规为大，合同次之，政府名义上没有产权。二者不是一回事，应该分开看待。财政部条法司副司长赖永添也认为两者是定位完全不同。此前他在一次PPP立法讨论会上提出，只有在一些有市场准入限制、政府管制的领域，需要确定授权的行为、对象、范围、条件、程序等，才属于政府特许经营的范围。而PPP是政府和社会资本平等合作、解决公共产品提供的问题，属于民事范围。两者在理论上不存在交叉。
但我国目前没有出台政府特许经营法律，对政府特许权授予的范围也没有法律上的规定。虽然理论上可以如此划分，在基础设施领域，二者均是提供公共产品和服务，存在很多交叉。此前，国家发展改革委发文要求做好传统基础设施领域的PPP有关工作，业内解读为传统基础设施领域的PPP项目由国家发改委负责，公共服务领域的PPP项目由财政部负责。但这一分类存在争议，因为基础设施与公共服务两个领域无法生硬切割。
王朝才将这二者的区别放在能否通过项目本身的收入收回成本上。“政府特许经营是指能够通过收费收回成本的项目。”王朝才指出，“但是现在大量的基础设施项目，光靠项目现金流量不够回收成本或者本身没有收益，需要财政按年度拨款，或者给予社会资本一定的资源（如土地等资产）用于经营获得收益。显然，这类项目不能通过特许经营开展，要通过PPP实施。”同时，他强调PPP模式下，产权可以转让给SPV公司，但最终是政府的。
按此分类，PPP模式的运用范围归为涉及到政府财政资金、资源、资产使用的基础设施项目。这又涉及到另一个问题，即政府在PPP模式下应该是什么身份。
有观点认为，从广义上看，所有涉及到需要政府立项的项目，立项后由社会资本实施，都已经暗含政府许可之意；也有观点认为，在与社会资本签订协议之前，是政府运用行政权力对资源进行控制和豁免，可视为行政许可行为，签订协议后应是平等合作关系的民事主体。
一位政府人士指出，在PPP模式下，社会资本只负责项目的设计、建设、融资、运营和维护等微观性经营事务。合作中，政府既作为平等的民事主体，也有其特殊性，即其所拥有资源、资金和资产是公众的，作为民事合同主体来处置，需要有法律限制；同时，公共权力如环评、消防、标准制定等不能赋予社会资本。在立法时，这些方面需要重点关注。
编辑： 李丹
目前在中国科学院生态环境研究中心攻读博士学位，此前分别在武汉大学和北京大学光华管理学院获得理学学士和工商管理硕士学位。
现任E20环境平台执行合伙人和E20研究院执行院长，湖南大学兼职教授，华北水利水电大学管理与经济学院客座教授，中科院生态环境研究中心硕士生校外导师，天津大学特聘讲师，并兼任北京大学环境学院E20联合研究院副院长，国家发改委和财政部PPP双库的定向邀请专家，世界银行和亚洲开发银行注册专家(基础设施与PPP方向)、国家绿色发展基金股份有限公司专家咨询委员会专家库专家、巴塞尔公约亚太区域中心化学品和废物环境管理智库专家、中国环保产业研究院特聘专家、中国环保产业协会环保产业政策与集聚区专业委员会委员。住建部指导《城乡建设》杂志编委、《环境卫生工程》杂志编委、财政部指导《政府采购与PPP评论》杂志编委，并担任上海城投等上市公司独立董事。
在PPP专业领域，薛涛现任清华PPP研究中心投融资专业委员会专家委员、全国工商联环境商会PPP专委会秘书长、中国PPP咨询机构论坛第一届理事会副秘书长、生态环境部环境规划院PPP中心专家委员会委员、国家发改委国合中心PPP专家库成员、中国青年创业导师、中央财经大学政信研究院智库成员、中国城投网特聘专家等。
20世纪90年代初期，薛涛在中国通用技术集团负责世界银行在中国的市政环境基础设施项目管理，其后在该领域积累了十二年的环境领域PPP咨询及五年市场战略咨询经验，曾为美国通用电气等多家国内外上市公司提供咨询服务，对环境领域的投融资、产业发展和市场竞合格局有着深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清华大学环保产业研究中心副主任，着力于环境产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等方向。
Copyright © 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中国水网 版权所有
咨询热线：010-88480403 传真：010-88480301
E-mail：[email protected]
本站常年法律顾问：北京市康达律师事务所刘文义律师 京ICP备10040015号-8
京公网安备：11010802035285