京都律所评论：2000余万罚款敲响PPP项目反垄断警钟

导读：近日，吴江华衍水务因涉嫌滥用市场支配地位被处罚2000余万元。首例PPP供水项目因垄断被处罚，一时间激起千层浪。E20水网固废网微信公众号第一时间转发了该消息，引起业内人士高度关注，并纷纷留言发表看法和观点，普遍认为，该案例为PPP项目反垄断敲响了警钟。本文为北京市京都律师事务所安勇刚律师、刘敬霞律师对案例的深度分析，以及对PPP项目发展的建议和思考。

首例PPP供水项目因垄断被处巨额罚款，一石激起千层浪

根据国家工商行政管理总局(“国家工商总局”)2017年2月7日发布的《竞争执法公告2017年3号》，经国家工商总局授权，江苏省工商行政管理局(“江苏省工商局”)于2015年6月23日对吴江华衍水务有限公司(“华衍水务”)涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为进行立案调查，于2016年12月30日对涉案当事人作出行政处罚决定。

根据江苏省工商局《行政处罚决定书》(苏工商案〔2016〕00050号)，江苏省工商局决定责令华衍水务停止违法行为，并处以2014年度销售额306,134,558.39元7%的罚款，计21,429,419.08元。

此为供水PPP项目首例违反《中华人民共和国反垄断法》滥用市场支配地位被处罚的公开案例，该处罚一石激起千层浪，一公布即引起PPP界及公用事业行业的巨大反响。PPP模式、特许经营打破了政府对水、电、燃气、交通等众多公用事业的垄断，为各类社会资本提供了进入公用事业领域的机会。公用事业本身具有自然垄断属性，一旦企业获得某类公共产品或服务的特许经营权，该企业则成为一定区域范围内特定产品或服务的垄断经营者，可实现规模经济下的生产效率。社会资本一般会通过与政府部门签署合同获得特许经营权，进而在某一区域的公共产品市场上获得市场支配地位(或称垄断地位)。垄断地位保证了项目的投资回报，但滥用垄断地位将面临巨大法律和经营风险。所谓，成也垄断，败也垄断。特许经营与垄断、特许经营与政府管制，PPP项目中的反垄断风险应引起项目各方的高度关注。

吴江华衍水务有限公司因滥用市场支配地位被罚2000万

吴江华衍水务有限公司(华衍水务)成立于2005年，是香港中华煤气有限公司(中华煤气)在内地以PPP模式投资运营的第一个水务项目的项目公司。根据与当地政府签署的《吴江市区域供水特许经营协议》，华衍水务享有吴江区域30年供水特许经营权，该项目总投资9.7亿元。

2014年以来，吴江区多家房地产开发企业向工商机关举报称华衍水务在提供自来水供水服务时，限定房地产开发企业对小区居民供水工程设计、施工和供水材料设备的自主选择，违反《反垄断法》相关规定，请求工商机关依法查处。2015年6月23日，江苏省工商局对华衍水务涉嫌滥用市场支配地位的垄断行为予以立案调查。

2017年2月7日，国家工商总局公布了江苏省工商局对华衍水务滥用市场支配地位案的处罚决定书。根据处罚决定书，江苏省工商局认定：当事人(即华衍水务)在供水经营中，利用其在吴江区范围内公共自来水供水服务的支配地位，明示或暗示房地产开发企业将给水安装工程、二次供水工程、接水装表工程等交由其全资子公司吴江华衍建筑工程安装有限公司或其指定的企业施工。对供水工程所需的水表、管材等主要材料和设备，要求房地产开发企业、施工单位必须使用当事人提供或指定的品牌、厂商。当事人在交易过程中附加的上述不合理交易条件，使房地产开发企业在供水工程施工单位的选择、材料设备的采购等方面没有自主选择权，破坏了公平竞争的市场秩序，违反了《反垄断法》第十七条第一款第(五)项的禁止性规定。根据《反垄断法》第四十七条之规定，江苏省工商局决定责令当事人停止违法行为，并处以2014年度销售额306,134,558.39元7%的罚款，计21,429,419.08元。

公用事业领域滥用市场支配地位案件频发

华衍水务案很可能是PPP项目滥用市场支配地位被处罚的首例。但事实上反垄断执法机关此前已处罚数起水、电、煤等公用事业领域的垄断案件。

2017年1月11日国家工商总局召开的公用企业限制竞争和垄断行为专项整治行为情况通报会，通报指出，2016年，全国工商机关以供水、供电、供气、公共交通、殡葬等行业为重点进行专项执法，查处公用企业滥收费用、强制交易、强制服务、附加不合理交易条件、设置行业壁垒排除限制竞争等违法行为，共罚没金额1.67亿元，退赔多收费用及减少消费者经营者损失4.7亿元。

其他公开的案例还包括：

2017年1月，国家工商总局公布，国网山东省电力公司烟台市牟平区供电公司因为在组织建设新建住宅小区供配电工程时，将9家新建住宅小区临时用电工程交由其关联企业山东恒源电力有限公司进行施工，而被山东省工商局实施反垄断调查。

2016年11月，宿迁银控自来水有限公司因在住宅小区给水安装等工程中指定交易相对人的行为，被江苏省工商局认定为限定交易的滥用市场支配地位行为，没收违法所得3,665,347.08元，并处上一年度销售额百分之三的罚款1,835,071.66元，罚没款共计5,500,418.74元。

2016年10月，乌鲁木齐水业集团有限公司因在新、改、扩建供水接装业务过程中，要求用户单位必须选用其确定厂家的水表，被新疆工商局认定为限定交易的滥用市场支配地位行为，处以2013年度销售额1%的罚款，计149.3891万元。

2016年3月，青岛新奥新城燃气有限公司因以“不能保障稳定供气”等条件强制向工商业户收取“预付气费款”，被山东省工商局认定为附加不合理交易条件的滥用市场支配地位行为，被没收违法所得52,308.49元，并处以2013年度相关市场销售额百分之三的罚款6,818,533.79元。

公用事业因为关系民生，执法机关将一直保持高压监管态势，严厉打击滥用市场支配地位行为，以维护公平有序的市场竞争秩序，保护消费者的合法权益。

PPP项目投资公用事业所面临的滥用垄断地位法律风险

我国《反垄断法》所称的市场支配地位，是指经营者在相关市场(注：相关市场，是指经营者在一定时期内就特定商品或服务进行竞争的商品/服务范围和地域范围)内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。

编辑： 赵凡